I OSK 1394/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 111/08 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek skarżącego M. D. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 111/08 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] maja 2000 r. E. D., E. D., A. D. i M. D. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m². Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości gruntowej twierdząc w uzasadnieniu, iż nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459), w szczególności prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zabudowanych budynkiem przeznaczonym pod warsztat introligatorski nie podlega przekształceniu w prawo własności, ze względu na art. 1 ust. 1 i ust. 5, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. zarzucił organowi opieszałość w załatwieniu przedmiotowej sprawy, skutkującą tym, że obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. zawęża krąg osób uprawnionych do skorzystania z przekształcenia do użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanymi garażami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. podzielając stanowisko tam zawarte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi określa ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ustawa ta w art. 8 stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. W art. 9 ustawy zaś mowa o ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz o ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), które utraciły moc obowiązującą. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, wniosek E. D., E. D. – G., A. D. i M. D. złożony w dniu [...] maja 2000 r. wszczął postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i podlegał on - stosownie do brzmienia art. 8 - rozpoznaniu w trybie powołanej powyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, iż możliwość przekształcenia dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. Kolegium zwróciło uwagę, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w dniu wejścia w życie powołanej ustawy użytkownikami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] byli: E. D. –G., A. D., M. D. i M. W. - D. Wnioskodawczyni E. D. sprzedała 4/8 (z 5/8) części przedmiotowej nieruchomości gruntowej pozostającej w jej użytkowaniu M.D. i M. W. – D. oraz E. D. – G., co potwierdza umowa sprzedaży z dnia [...] lipca 2002 r. zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium [...]. Następnie, E. D. darowała należny jej udział (tj. 1/8) w przedmiotowej nieruchomości M. D. i M. W. – D.; okoliczność tę potwierdza umowa z dnia [...] grudnia 2004 r. zawarta w formie aktu notarialnego Rep. [...]. Oznacza to, że E. D.- G., A. D., M. D. i M. W. – D. spełniają określone ustawowo przesłanki podmiotowe. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany budynkiem przeznaczonym pod warsztat introligatorski. Okoliczność tę potwierdza decyzja z dnia [...] grudnia 1981 r. o sprzedaży budynku użytkowego - warsztatu introligatorskiego i oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. [...] m² położonej przy ul. [...] oraz umowa sprzedaży warsztatu i użytkowania wieczystego zawarta w dniu [...] lipca 1982 r. (Rep. Nr [...]). Zatem, zdaniem organu, treść umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste określa przeznaczenie tej nieruchomości i wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość zabudowana budynkiem usługowym, zdaniem organu, nie będzie podlegała przekształceniu, nawet jeżeli jest obecnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Kolegium podało, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi teren mieszkaniowy, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, jednakże jest ona zabudowana budynkiem usługowym, a to potwierdza powyższa umowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz stanowiących nieruchomości rolne. Wyłączone z zakresu tej regulacji będą nieruchomości zabudowane na cele inne niż mieszkaniowe tj. cele handlowe, usługowe, przemysłowe. Kolegium uznało więc, że wyłączoną spod tej regulacji jest nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], gdyż zabudowana jest budynkiem usługowym, którego przeznaczeniem był warsztat introligatorski. Reasumując organ odwoławczy uznał, iż w tej sprawie nie wystąpiły wszystkie niezbędne warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W skardze do wojewódzkiego sądu skarżący M. D. kwestionował prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Skarżący podniósł, że w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. nastąpiła niekorzystna dla niego zmiana, wyłączająca możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zakładu introligatorskiego. Skarżący zwrócił uwagę, że gdyby organ wydał decyzję nie po 7 latach od dnia złożenia wniosku, lecz wcześniej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. to rozstrzygnięcie byłoby korzystne dla skarżącego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 111/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. uznając, że naruszają przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że jeśli ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 1 ust. 1 stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, to oznacza, że obowiązkiem organu było ustalenie, jak została zabudowana ta nieruchomość, jakim budynkiem. Sąd I instancji uznał tym samym, że decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, jakim budynkiem ta nieruchomość została zabudowana (jaki budynek i kiedy został wybudowany), a bez znaczenia jest ewentualna późniejsza zmiana przeznaczenia tego budynku, bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednoznacznie stanowi o możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami. Sąd wskazał więc, że organ odmawiając przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie wyjaśnił tych ważnych dla sprawy kwestii. Organ stwierdził jedynie, że nieruchomość przy ul. [...] w W. stanowi grunt zabudowany budynkiem przeznaczonym pod warsztat introligatorski, co potwierdza decyzja z dnia [...] grudnia 1981 r. o sprzedaży budynku użytkowego - warsztatu introligatorskiego i oddaniu w użytkowanie wieczyste działki o pow. [...] m2 oraz umowa sprzedaży warsztatu i użytkowania wieczystego zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1982 r. Wskazuje to, zdaniem organu, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem usługowym, którego przeznaczeniem był warsztat introligatorski. Jednakże z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie oraz kserokopii załącznika graficznego do decyzji nr [...] wynika, iż przedmiotowy budynek ma wymiary 7,76m x 8,98m, i jedną ze ścian, wzdłuż budynku, graniczy ze ścianą garażu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, który to garaż stanowi odrębną własność; skarżący stwierdził również, że teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, a na sąsiedniej działce właściciel garażu rozbudowując garaż przekształcił go w budynek mieszkalny. Wskazuje to, że budynek, który w 1981 r. został nabyty z przeznaczeniem na warsztat introligatorski, mógł zostać wybudowany jako garaż bliźniaczy, którego przeznaczenie mogło zostać następnie decyzją administracyjną zmienione. Jednakże, organ tych istotnych w sprawie okoliczności nie wyjaśnił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy orzekaniu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydujące znaczenie ma ustalenie, jakim budynkiem nieruchomość została zabudowana (jaki budynek i kiedy został wybudowany), natomiast bez znaczenia jest ewentualna późniejsza zmiana przeznaczenia tego budynku. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja prawna jaka legła u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika z błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wstępna treść powołanego art. 1 ust. 1 zd 1 ustawy wyraźnie wskazuje, że kwestia posiadania prawa użytkowania wieczystego oraz kwestia zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe lub garażem powinna być rozstrzygana na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (tj. 13 października 2005 r.). Istotne jest zatem to, jak nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem prawa użytkowania wieczystego była zabudowana w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz przez Kolegium, nieruchomość przy ul. [...] stanowi grunt zabudowany budynkiem przeznaczonym pod warsztat introligatorski. Okoliczność tę potwierdza decyzja z dnia [...] grudnia 1981 r. o sprzedaży budynku użytkowego – warsztatu introligatorskiego i oddania w użytkowanie wieczyste tejże działki oraz umowa sprzedaży warsztatu i użytkowania wieczystego zawarta w dniu [...] lipca 1982 r. Dokumenty te potwierdzają, że na dzień 13 października 2005 r. (tj. na datę wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana, ani na cele mieszkaniowe, ani garażem tylko była zabudowana budynkiem usługowym – warsztatem introligatorskim. Taki rodzaj zabudowy (budynek usługowy) determinował też sposób korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 111/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy orzekaniu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decydujące znaczenie ma ustalenie, jakim budynkiem nieruchomość została zabudowana (jaki budynek i kiedy został wybudowany). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. 1 cytowanej ustawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości we własność. Punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] oddana w użytkowanie wieczyste należy do jednego z rodzajów nieruchomości opisanych w art. 1 ust. 1 ww. ustawy czy też nie. Z tego przepisu wynika, że zakresem przedmiotowym ustawy zostały objęte nieruchomości przeznaczone pod zabudowę na cele mieszkaniowe, nieruchomości zabudowane garażami, nieruchomości przeznaczone pod zabudowę na cele mieszkaniowe, nieruchomości przeznaczone pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolne. Przez nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe należy rozumieć ten grunt, na którym znajduje się budynek, w którym istnieje co najmniej jeden lokal mieszkalny. W rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba (lub zespół izb) przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W tym rozumieniu lokalem mieszkalnym może być także wolnostojący dom jednorodzinny i samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, jeśli część ta jest przeznaczona przede wszystkim (a zatem nie wyłącznie) do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób z nich korzystających. Określony przez ustawę krąg podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia obejmuje także tego użytkownika wieczystego, którego grunt został zabudowany garażem. Wynika to z istniejącej (i dostrzegalnej zwłaszcza na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) tendencji do uznawania garażu za istotną część lokalu mieszkalnego – domu jednorodzinnego, domu bliźniaczego lub szeregowego. Przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2). Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przy ustalaniu na jaki cel nieruchomość została przeznaczona należy oprzeć się jedynie na postanowieniach decyzji i umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, bowiem ustawa o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w art. 1 ust. 1 wyraźnie nawiązuje do pojęć używanych w ww. ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosząc się do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1676/07, Lex nr 469391). Podkreślić przy tym należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powoływało się na treść decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r. oraz umowy z dnia [...] lipca 1982 r. jako dowody przesądzające o tym, że w dniu 13 października 2005 r. był to warsztat introligatorski. W kontekście powyższych rozważań, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, wskazujący, że organ administracji odmawiając przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie wyjaśnił wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności, co do ustalenia jakim budynkiem zabudowana została sporna nieruchomość. Zauważyć należy, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy obecna ewidencyjna działka, objęta postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego należała w dniu jej zabudowywania do większej działki (nieruchomości), która została zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz garażem. Nie odniesiono się do twierdzeń wnioskodawcy, że budynek przy ul. [...] został zabudowany jako typowy budynek garażowy i jedną ze ścian graniczy z pierwotnie bliźniaczym garażem położonym na sąsiedniej nieruchomości, a także że teren ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Należy też zwrócić uwagę, iż wymóg zabudowania lub przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele. Wniosek taki wynika przede wszystkim z tego, że problem aktualnego wykorzystania nieruchomości nie jest przesłanką ujętą w ustawie. Tym samym organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie wprowadzać przesłanek, których nie przewidział ustawodawca. W przypadku zabudowy nieruchomości garażem nie ma znaczenia, czy na dzień 13 października 2005 r. garaż ten był faktycznie wykorzystywany na ten cel, czy też na inny. W przypadku gdy garaż stanowi przynależność do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (domu jednorodzinnego, domu bliźniaczego lub szeregowego), grunt zabudowany garażem stanowi przedmiot prawa użytkowania wieczystego związanego z prawem odrębnej własności lokalu, dlatego też przekształcenia tego prawa dokonuje się jako prawa związanego z odrębną własnością lokalu mieszkalnego. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia celu dla którego wprowadzona została ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jakim bez wątpienia było umożliwienie maksymalnie dużej liczbie użytkowników wieczystych osiągnięcia stabilizacji sytuacji prawnej przez stanie się właścicielem nieruchomości. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów procesowych ani przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek M. D. o zasądzenie od strony, która wniosła skargę kasacyjną, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi że skarżący nie wykazał, by takie koszty poniósł. Na marginesie konieczne jest zwrócenie uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1341/07 (publ. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 79), w zakresie w jakim dotyczy konstytucyjnej interpretacji art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kwestia ta bowiem będzie podlegała ocenie w postępowaniu administracyjnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jako kwestia nadal otwarta, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo zarzutów w tym zakresie podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do sądu od decyzji ostatecznej, nie zajął żadnego stanowiska w tym przedmiocie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na podmiotowe i przedmiotowe granice skargi kasacyjnej nie mógł odnieść się do tej kwestii. Nie zachodzi zatem w tym zakresie ani związanie prawne o jakim mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., ani powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a.