I OSK 1404/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Leszek Leszczyński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 281/08 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 281/08 oddalił skargę K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1951 r., o numerach: [...] i [...], którymi odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i odmówiono przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] prawa własności czasowej tej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2003 r., nr [...] zawiesiło opisane wyżej postępowanie wszczęte na wniosek K. B. - następcy prawnego A. B., do czasu ustalenia w drodze stosownych postępowań sądowych wszystkich następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (nr hip. [...]). Równocześnie tym postanowieniem zobowiązało K. B., na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., do podjęcia w terminie 6 miesięcy stosownych działań (wystąpienia do właściwych sądów) służących ustaleniu pozostałych następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2007 r. K. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem nie zostali wskazani następcy prawni dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Nie zostało zakończone w szczególności postępowanie sądowe, wszczęte na wniosek K. B., o uznanie za zmarłych małżonków A. i P. M. K. B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając, że małżonkowie A. i P. M. powinni być traktowani jako żyjący, gdyż brak jest dowodu, że nie żyją, a nie są uznani za zmarłych. Zdaniem wnioskodawcy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla tych osób. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające, na podstawie art. 97 § 2 K.p.a., podjęcie zawieszonego postępowania, albowiem pozostali następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości nie zostali ustaleni. Kolegium wskazało również, że wnioskodawca w dniu [...] października 2003 r. wniósł do Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy o uznanie za zmarłych A. i P. M. Postępowanie to Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 25 października 2004 r. zawiesił. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. K. B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a. oraz art. 7, 8, 9 i 12 K.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ, odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania, unika merytorycznego rozpoznania sprawy. W jego ocenie, Kolegium w ramach prowadzonego postępowania powinno przyjąć, że nie jest znane miejsce pobytu dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, skoro nie ma informacji o ich śmierci, a to uzasadnia wystąpienie przez organ administracyjny do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu A. i P. M. Skarżący zakwestionował też podstawę zawieszenia postępowania, twierdząc, że ustalenie, czy dawni współwłaściciele nieruchomości żyją, nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych z 1951 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o jej oddaleniu. Zdaniem Sądu, poddane kontroli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostało wydane na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. i dotyczyło odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Stąd też przedmiotem jego oceny było ustalenie, czy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Chybiony jest zatem zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a., ponieważ nie miały one zastosowania przy rozważaniu kwestii podjęcia zawieszonego postępowania. Były zaś zastosowane przy orzekaniu o jego zawieszeniu. Przedmiotowe postępowanie nadzorcze w sprawie administracyjnej zostało zawieszone na mocy ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2003 r., nr [...] wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia w drodze stosownych postępowań sądowych wszystkich następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (nr hip. [...]). Prawo własności przedmiotowej nieruchomości warszawskiej przysługiwało bowiem w 75% małżonkom D. i A. B., zaś w 25% - A. i P. z K. małżonkom M. Postanowieniem o zawieszeniu postępowania organ, działając na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., zobowiązał K. B. do podjęcia w terminie 6 miesięcy stosownych działań (wystąpienia do właściwych sądów) służących ustaleniu pozostałych następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie ustalił wszystkich następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu, że nie ustała przyczyna uzasadniająca podjęcie zawieszonego postępowania - art. 97 § 2 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący K. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazał: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że prawidłowa wykładnia art. 97 § 2 K.p.a. musi zakładać takie rozumienie zawartego w tej normie zwrotu "ustąpienie przyczyny zawieszenia", że w chwili złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie istnieje przeszkoda w jego prowadzeniu, nie zaś, iż ustąpiła przeszkoda wskazana w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Jeżeli bowiem w chwili złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie istnieje przyczyna jego tok tamująca, to odmowa podjęcia postępowania prowadzi w istocie do odmowy rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, a to nie da się pogodzić z wypływającymi z art. 2 Konstytucji RP gwarancjami traktowania obywatela w państwie prawnym. Jeżeli takie stanowisko organu administracji akceptuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to tym samym postępuje w sposób sprzeczny z gwarantowanym w art. 45 Konstytucji RP prawem do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji, gdy w rzeczywistości problemem jest brak aktualnego adresu znanych stron, o których przypuszczalnej przez organ śmierci nic nie wiadomo, powinien organ z urzędu wykorzystać możliwości wynikające z art. 34 K.p.a., a to w celu usunięcia dostrzeżonych przeszkód tamujących postępowanie. Nie jest uzasadnione wstrzymywanie postępowania na podstawie przypuszczenia organu, że któraś ze stron nie żyje i wymuszanie na innej stronie, w tym wypadku skarżącym, wszczynania postępowań o uznanie takich osób za zmarłe, bądź na drogę poszukiwania kuratora dla takich osób. Skoro nie uzyskano żadnej wiadomości o aktualnym miejscu zamieszkania tych osób (o śmierci zresztą również nie), to o ustanowienie kuratora powinien wystąpić organ prowadzący postępowanie. Sposób działania organu jest więc nie tylko w tych okolicznościach sprzeczny z prawidłowo rozumianym sensem art. 97 § 2 K.p.a., ale też pozostaje w oczywistej sprzeczności z art.12 K.p.a. zawierającym dyrektywę szybkiego i wnikliwego postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie: 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez: uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...]; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej i inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W pewnych okolicznościach faktycznych i prawnych przerwanie toku postępowania jest nieuniknione i służy temu instytucja zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego wiąże się z wstrzymaniem czynności procesowych, sprawa pozostaje bez biegu (art. 102 K.p.a.) i żadne terminy w zasadzie nie biegną (art. 103 K.p.a.). W konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg jej stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania instytucji zawieszenia postępowania, a tym samym uzasadnione jest jego podjęcie. Skutek podjęcia postępowania administracyjnego nie następuje jednak ex lege. Rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do organu administracji publicznej, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie było już zakończone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], którą to decyzję oraz ją poprzedzającą Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrokiem z dnia 17 września 2002 r., sygn. akt I SA 15/01. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że stosownie do art. 10 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić czynny udział stronom w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Wskazał, że stronami postępowania, oprócz następców prawnych A. i D. B., którzy posiadają 75 % we współwłasności nieruchomości warszawskiej, powinni być pozostali współwłaściciele tej nieruchomości lub ich następcy prawni. Sąd poza tym wskazał, że z akt sprawy wynika, iż część lokali w budynku mieszczącym się na przedmiotowej nieruchomości została zbyta aktami notarialnymi i ustanowiono użytkowanie wieczyste części gruntu tej nieruchomości. Zatem nabywcy lokali jako osoby mające tytuł prawny do nieruchomości powinni także brać udział w postępowaniu nadzorczym. Sąd podkreślił, że w wyniku przedmiotowego postępowania nadzorczego zostanie wydana decyzja rozstrzygająca również o prawach pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości w 25 % - A. i P.z K. małżonkom M. Losy tych osób są organowi, jak i pozostałym stronom postępowania, nieznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w 2003 r. zwróciło się do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie danych adresowych tych osób, lecz uzyskało odpowiedź, że w zbiorze nie figurują. Natomiast K. B. w piśmie z dnia [...] listopada 2003 r. podał, że współwłaściciele nieruchomości są mu nieznani i już "w chwili kupna nieruchomości w dniu [...].01.1946 r. osoby te były zaginione (prawdopodobnie zginęły w Getcie warszawskim) dlatego też rodzice moi mogli nabyć tylko 75% nieruchomości przy ul. [...]" Ponadto stwierdził, że Urząd Stanu Cywilnego – Archiwum w Warszawie i Centralne Archiwum wydały zaświadczenia o braku w ewidencji danych wskazanych osób, a z Instytutu Żydowskiego uzyskał informację, że wyżej wymienieni nie figurują w Księdze Osób Ocalałych. W tym stanie faktycznym nie można podzielić stanowiska skarżącego, że nie istnieje przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania. Wręcz przeciwnie, obecnie brak jest możliwości prawnej i faktycznej dokonania zawiadomienia A. i P. z K. małżonków M. bądź ich następców prawnych o toczącym się postępowaniu nadzorczym. Czynność ta jest zaś z punktu widzenia proceduralnego niezbędna, gdyż zasada określona w art. 61 § 4 K.p.a. obowiązuje również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Wbrew przekonaniu skarżącego, nie można rozwiązać występującego problemu procesowego przez zastosowanie art. 34 § 1 K.p.a. i wystąpienie organu administracji do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla nieobecnej strony. Wskazani współwłaściciele nie należą do stron, które opuściły miejsce stałego zamieszkania – w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego i nie jest znane ich miejsce pobytu. Nieobecność tych osób nie wiąże się z zaniechaniem obowiązku ewidencji meldunkowej, tym samym nie należą one do osób nieobecnych w rozumieniu art. 34 § 1 K.p.a. W zaistniałej sytuacji procesowej istnieje możliwość usunięcia przeszkody dla dalszego prowadzenia postępowania jedynie po uprzednim zakończeniu sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa, sygn. akt I Ns 2070/03, o uznanie za zmarłych A. i P. z K. małżonków M. W zależności od jej wyniku niezbędne będzie w kolejnym etapie poszukiwanie ich samych bądź ich następców prawnych. Podkreślić należy, że zakończenie sprawy decyzją, w której strona bez swojej winy została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą skutkującą wznowienie postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżone postanowienie, którym odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania, nie narusza prawa. Nie został w szczególności naruszony art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przewidziano w nim zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne), o którym mowa, to zagadnienie materialnoprawne, otwarte i samoistne, należące do właściwości innego organu lub sądu, i jednocześnie zagadnienie, od rozstrzygnięcia którego zależy miedzy innymi prawidłowy tok postępowania głównego. Zawieszone na podstawie powyższego przepisu postępowanie administracyjne może być podjęte, gdy ustaną przyczyny uzasadniające jego zawieszenie – art. 97 § 2 K.p.a. Mając na względzie taki stan rzeczy należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów o postępowaniu wskazanych w podstawach kasacyjnych. Stwierdzić należy, że nie doszło także do naruszenia art. 2 oraz 45 Konstytucji RP. Zaskarżony wyrok nie uchybia prawu, wyraża interes ogółu, jak i uwzględnia interes jednostki przez prawidłowe zastosowanie norm obowiązującego prawa, w tym prawa do sądu. Wychodząc z powyższych założeń i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.