I OSK 288/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Po 763/07 w sprawie ze skargi Powiatu Z. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wojewody W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 763/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oddalający skargę Powiatu Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zarząd Powiatu Z. w dniu [...] uchwałą nr [...], na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (Dz. U. Z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), powierzył T. Ł. stanowisko dyrektora [...] Ośrodka Szkolno – Wychowawczego im. [...] w J. na okres 5 lat szkolnych, tj. od dnia [...] do dnia [...]. Wojewoda W., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (D. U. Z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały, podnosząc w uzasadnieniu, że z dokumentów sprawy wynika, iż [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...], wniósł umotywowane zastrzeżenia co do przedstawionego kandydata. Organ nadzoru podniósł, że skoro przepisy ustawy o systemie oświaty jednoznacznie stanowią, że warunkiem koniecznym ważnego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki jest brak zastrzeżeń ze strony organu sprawującego nadzór pedagogiczny, to tym samym, Zarząd Powiatu Z. w sposób rażący naruszył prawo, powierzając T. Ł. stanowisko dyrektora [...] Ośrodka Szkolno – Wychowawczego im. [...] w J. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W., Zarząd Powiatu Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że zastrzeżenia, o których mowa muszą być umotywowane i obiektywne, czego nie można powiedzieć o zastrzeżeniach w niniejszej sprawie. Podkreślono ponadto, że T. Ł. spełnia wymogi do objęcia stanowiska dyrektora [...] Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w J. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 763/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Powiatu Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]. Sąd wskazał, że w świetle art. 79 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością uchwałodawczą powiatu tylko i wyłącznie biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, a więc nie ma kompetencji do badania celowości, bądź zasadności podejmowanych uchwał. W związku z tym, rolą Sądu jest ustalenie, czy organ nadzorujący miał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Z. Sąd zwrócił uwagę, że art. 36a powołanej ustawy o systemie oświaty, uzależnia ważność czynności powierzenia stanowiska dyrektora przez organ prowadzący szkołę lub placówkę od tego, czy organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, "umotywowanego zastrzeżenia", przy czym, chodzi nie tylko o zgłoszenie zastrzeżenia, ale o zgłoszenie zastrzeżenia "umotywowanego". W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że pismem z dnia [...], organ sprawujący nadzór pedagogiczny - [...] Kurator Oświaty zgłosił, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na stanowisko "zastrzeżenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora panu T. Ł.", jednak spornym pozostaje, czy owo zastrzeżenie jest "umotywowane". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że nie ma żadnych przesłanek, ani celowościowych, ani systemowych, by uznawać, że powołany przepis daje kompetencję organowi prowadzącemu szkołę do oceny zasadności zastrzeżeń organu nadzoru pedagogicznego. Zdaniem Sądu, przepis ten wskazuje jedynie, że zastrzeżenia tego organu muszą być umotywowane, a więc nie "gołosłowne", tylko wsparte argumentami dotyczącymi nadzorowanej działalności, czy osoby. Jeśli zaś w sprawie wystąpiły tak rozumiane "umotywowane zastrzeżenia", to nie ulega wątpliwości, iż powinny one wywierać skutek, bez względu na ich faktyczne podstawy. Tym samym również organ nadzorczy, a w następstwie wniesienia skargi, także Sąd – nie mają podstawy prawnej, by oceniać działalność organu nadzoru pedagogicznego w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora T. Ł. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka – unormowana w art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty – w postaci zgłoszenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, zastrzeżenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora T. Ł.. Natomiast Zarząd Powiatu Z., ignorując umotywowane zastrzeżenie kuratora, podjął uchwałę nr [...] o powierzeniu T. Ł. stanowiska dyrektora [...] Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w J. na okres 5 lat szkolnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Powiatu Z., radca prawny D. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz Powiatu Z. kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), przez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych zarzutów i stanowisk skarżącego; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 (w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazany pkt 1) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że organ nadzoru nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. ) oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 i 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego na podstawie przepisu art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez przyjęcie, że "umotywowane zastrzeżenie" organu nadzoru pedagogicznego to zastrzeżenie "nie gołosłowne, tylko wsparte argumentami dotyczącymi nadzorowanej działalności czy osoby", co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego w okolicznościach sprawy uznania, iż zgłoszone w piśmie z [...], znak: [...], przez [...] Kuratora Oświaty w P. zastrzeżenie stanowiło negatywną przesłankę skutecznego powierzenia stanowiska dyrektora, którą Zarząd Powiatu Z. zignorował i podjął uchwałę nr [...] o powierzeniu T. Ł. stanowiska dyrektora [...] Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w J. na okres 5 lat szkolnych, czym w sposób istotny naruszył prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych przez organ nadzoru zwłaszcza, gdy są one podważane przez stronę skarżącą. Wszelkie wątpliwości powinny bowiem być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Nie można więc uznać, że uzasadnienie wyroku odpowiada treści art. 141 § 4 zdanie 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął podstawowy zarzut skargi, zgodnie z którym zarzuty stawiane kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powinny być obiektywne, nie arbitralne oraz powinny dotyczyć osoby kandydata, w tym zwłaszcza jego kwalifikacji do objęcia stanowiska. Poza zakresem rozważań Sądu pozostawała więc kwestia, iż zwycięzca konkursu i kandydat na dyrektora szkoły lub placówki posiada kwalifikacje odpowiednie do powierzenia mu stanowiska, a więc spełnia wymagania, jakie stawiane są nauczycielom oraz wymagania, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora w poszczególnych typach szkół i placówek, jak i to, że organ nadzoru pedagogicznego w miesiącu [...] r. wystawił temu kandydatowi dobrą ocenę pracy. Nie zgodzono się także z interpretacją pojęcia "umotywowane zastrzeżenie", dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, podnosząc, że przez "umotywowane zastrzeżenia" rozumieć należy wyczerpujące i zrozumiale wskazanie przez organ nadzoru pedagogicznego, z jakich powodów zgłasza obiektywne, a nie arbitralne zastrzeżenia do kandydata, które dotyczą niespełniania wymagań formalnych do powierzenia stanowiska, czyli wymagań, jakie stawiane są nauczycielom w art. 9 Karty Nauczyciela oraz wydanych na podstawie tego przepisu aktów wykonawczych lub wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora w poszczególnych typach szkół i placówek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że w sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy mieć na uwadze, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie, postawiony został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Będący przedmiotem kontroli instancyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyjaśnia wyczerpująco stanowisko tegoż Sądu i wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, co czyni powyższy zarzut nieuzasadnionym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że regulacja art. 1 wskazanej wyżej ustawy jest regulacją o charakterze ustrojowym, a zatem proceduralnym. Przepis ten Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i dysponując zebranym materiałem dowodowym, dokładnie zbadał, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracyjne, w związku z czym i ten zarzut skargi kasacyjnej wraz zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 7 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy za chybiony. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie zarzucono wyrokowi wydanemu przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Wskazać należy, że przyznane organowi nadzoru pedagogicznego powołanym przepisem uprawnienie do zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia ma charakter "klasycznego" środka nadzorczego, jest elementem funkcji nadzorczych. Nadzór, w tym także nadzór pedagogiczny, jest nadzorem "prawnym", co oznacza, że nie można domniemywać, ani rozszerzać uprawnień nadzorczych poza granice wyznaczone przez prawo. Tym samym nie można stosować środków nadzoru w formie, terminie i trybie innym niż określone ustawowo. W związku z tym, podejmując decyzję w trybie określonym w art. 36a ust. 4 powołanej ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę powinien brać pod uwagę brak lub istnienie umotywowanych zastrzeżeń, przedłożonych w terminie organowi prowadzącemu, zgłoszonych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny oraz wymagane ustawą opinie. W niniejszej sprawie takimi "umotywowanymi zastrzeżeniami", złożonymi w ustawowym terminie, Zarząd Powiatu Z. dysponował, bezsprzeczne bowiem jest, że [...] Kurator Oświaty, w zakreślonym przez prawo terminie, wniósł takie zastrzeżenia co do kandydata na stanowisko dyrektora [...] Ośrodka Szkolno – wychowawczego im. [...] w J.– T. Ł. Zgodzić się w tym miejscu należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma żadnych przesłanek, by uznać, że przepis art. 36a powołanej ustawy o systemie oświaty, daje organowi prowadzącemu szkołę kompetencję do oceny zasadności zastrzeżeń, o których mowa w art. 36a ust. 2 tej ustawy. Natomiast rolą Wojewody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego było jedynie ustalenie, czy organ nadzoru pedagogicznego zgłosił takie umotywowane zastrzeżenia, jednak bez merytorycznego badania tych motywów oraz ich zasadności. O tym, że w niniejszej sprawie zastrzeżenia takie były umotywowane świadczy pismo [...] Kuratora Oświaty w tym przedmiocie, w którym to piśmie organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności podjętych w trybie nadzoru pedagogicznego w Ośrodku, którym w minionej kadencji kierował T. Ł., kilkakrotnie stwierdzono uchybienia w zakresie bezpieczeństwa dzieci i w zakresie wymaganej dokumentacji wewnątrzszkolnej. Z pisma tego wynika także, iż w niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty składał wniosek o odwołanie T. Ł. z funkcji dyrektora. Nie można zatem uznać, że zastrzeżenia, o których mowa były nieumotywowane. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 36 a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, zatem stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Koszty postępowania nie mogły być zasądzone, bowiem nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 203 i art. 204 wskazanej wyżej ustawy.