I SA/Wa 1280/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia sędzia WSA - Gabriela Nowak asesor WSA - Przemysław Żmich (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., Nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz sprzedaży budynków, budowli i urządzeń posadowionych na tej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Zarząd Miasta W. w dniu [...] grudnia 1995 r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste P. P. nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz sprzedaży budynków, budowli i urządzeń posadowionych na tej nieruchomości. W dniu 20 kwietnia 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Zarząd Miasta W. w formie uchwały Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] zwróciło wniosek M. K., uznając iż sprawy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste należą do kategorii spraw cywilnych rozpoznawanych przez sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...] zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi M. K., wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/05 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2005 r. Sąd stwierdził, że wniosek M. K. dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., Nr [...], którą skarżący uważa za decyzję, a zatem organ wniosek ten winien rozpatrzyć w trybie właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., Nr [...] uznając, że przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów KPA, albowiem nie jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej, podjętym przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która przewiduje formę decyzji administracyjnej. Od powyższej decyzji M. K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała Nr [...] Zarządu Miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oraz sprzedaży budynków, budowli i urządzeń zlokalizowanych na tej nieruchomości nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów KPA, albowiem wynika to z analizy przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), stanowiących podstawę prawną kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego kwestii merytorycznych organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że stanowisko Kolegium nie jest trafne, ponieważ w kwestionowanej uchwale organ wykonawczy gminy władczo rozstrzygnął o ustanowieniu na rzecz P. P. prawa użytkowania wieczystego gruntu i o sprzedaży budowli znajdujących się na tym gruncie. Skarżący zauważył, że w przedmiotowej uchwale nie mówi się o przeznaczeniu działki do oddania w użytkowanie wieczyste, ani o zgodzie na jej oddanie w użytkowanie wieczyste bliżej nieokreślonej osobie, lecz używa się sformułowań o charakterze władczym odnoszących się do uprawnień i obowiązków konkretnej osoby, o czym świadczy treść § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 tej uchwały. Zatem dopiero w wykonaniu tej decyzji administracyjnej została zawarta przed notariuszem stosowna umowa cywilno prawna. Zdaniem skarżącego za uznaniem podważanej uchwały za decyzję administracyjną przemawia stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1010/91 (ONSA 1992/1110) Sąd ten stwierdził, że jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłącza to możliwość zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Z kolei w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982/9-10/169) NSA stwierdził, że do niezbędnych elementów decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. M. K. zauważył, że w przedmiotowej uchwale znajdują się wszystkie te elementy formalne decyzji administracyjnej, a zawarte w niej rozstrzygnięcie jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki. Zarząd gminy był bowiem władny nie zaakceptować ustaleń Komisji Negocjacyjnej, o której mowa w § 1 uchwały lub mógł odmiennie ustalić sposób płatności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa wszczęta na skutek wniosku M. K. z dnia 19 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu W. z dnia [...] grudnia 1995 r., Nr [...] była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/05 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie zwrotu stronie tegoż wniosku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że treść wniosku M. K. nie nasuwa wątpliwości co do intencji wnioskującego, a mianowicie wnosi on o stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku uchwały, którą uważa za decyzję. Sądu ten uznał, że treść uzasadnienia wniosku nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawcy nie chodzi o zaskarżenie tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz uważa ją za decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzeczą organu było więc rozpoznać zasadność tego wniosku w świetle przepisów KPA regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności należało więc ocenić, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrując wniosek M. K. uwzględniło ocenę prawną i zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 września 2006 r., które wiążą również i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowało się do oceny prawnej i wykonało wytyczne zawarte w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. Mając na uwadze powyższy wyrok Kolegium rozpatrzyło i rozstrzygnęło wniosek M. K. z dnia 19 kwietnia 2005 r. w trybie przepisów KPA regulujących tryb stwierdzenia nieważności decyzji i prawidłowo - mając na uwadze treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 i 3 KPA – w pierwszej kolejności zbadało dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego, tzn. dokonało oceny, czy kwestionowana przez wnioskodawcę uchwała Zarządu miasta W. jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 i art. 156 KPA. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że Miasto W. jako związek komunalny gmin [...] wykonywało zadania publiczne na rzecz wspólnoty samorządowej w dwóch sferach: 1) w sferze administracyjnoprawnej (imperium) i 2) w sferze cywilnoprawnej (dominium). W pierwszym przypadku działalność Miasta W. miała charakter władczy i polegała na tym, że organ wykonawczy tego Miasta (lub przewodniczący organu wykonawczego) pełniąc funkcję organu administracji publicznej załatwiał sprawy indywidualne zewnętrznych podmiotów w formie decyzji administracyjnych. W drugim zaś przypadku działalność Miasta W. przybierała formę niewładczą i polegała na tym, że Miasto to jako osoba prawna występująca w powszechnym obrocie działało poprzez swój organ wykonawczy składając oświadczenia woli, w stosunku do zewnętrznych podmiotów. Taka dwukierunkowa działalność Miasta W. wynikała z całokształtu przepisów ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego W. (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) i stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo przyjęło, że niniejsza sprawa dotyczy działalności Miasta W. w drugiej z wymienionych wyżej sfer (niewładczej). Z przepisu art. 4, art. 10 ust. 1 i art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym wynikało bowiem, że Zarząd miasta W. wykonywał uchwały Rady Miasta W. dotyczące spraw majątkowych Miasta, a więc i mienia komunalnych osób prawnych, i mieniem tym na bieżąco gospodarował. W przepisach tych nie było mowy o działalności Zarządu w formie władczej - decyzji administracyjnej. Zawężając pole rozważań trzeba wspomnieć, że w ramach gospodarowania mieniem komunalnym Zarząd Miasta W., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 41 w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) uprawniony był do zbycia mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa komunalnego lub jego części poprzez jego sprzedaż, w trybie przetargu, rokowań, czy oferty publicznej. Z akt sprawy wynika, że uchwała Zarządu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., Nr [...] stanowi właśnie przejaw tej formy gospodarowania mieniem przedsiębiorstwa komunalnego. Uchwała ta jest bowiem oświadczeniem woli złożonym przez organ wykonawczy miasta (zarząd) o przeznaczeniu konkretnego mienia do sprzedaży konkretnej osobie. Wskazuje na to w sposób niebudzący wątpliwości powołana w przedmiotowej uchwale podstawa prawna oraz treść tego aktu. Nie oceniając legalności tej uchwały (nie jest to przedmiot niniejszej sprawy) należy stwierdzić, że akt ten nie ma charakteru decyzji administracyjnej, skoro przepisy art. 37 ust. 1 i art. 41 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w sposób wyraźny nie przewidywały, aby w sprawach zbycia mienia przedsiębiorstwa organ założycielski działał władczo w formie decyzji administracyjnej. Brak w tym zakresie wyraźnego przepisu prawa, a tylko taki przepis - mając na uwadze treść art. 3 ust. 2 ówcześnie obowiązującej Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) oraz art. 6 KPA (zasada działania organów administracji na podstawie przepisów prawa) – obligowałby organ założycielski do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przeciwnie, z usytuowania ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w systemie prawa wynika, że działalność organu założycielskiego prowadzona na podstawie art. 41 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przybierała formy właściwe prawu cywilnemu. Przepisy te miały bowiem ścisły związek z przepisem regulującym zbycie przedsiębiorstwa jako przedmiotu czynności cywilnoprawnej i normującym zakres odpowiedzialności nabywcy przedsiębiorstwa - art. 552 i art. 526 (obecnie art. 554) Kodeksu cywilnego. Istotne znaczenie dla wykładni przepisów ustawy prywatyzacyjnej miały również przepisy art. 2 i art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z przepisów tych wynikała zasada samodzielności przedsiębiorstw komunalnych. Zgodnie z tą zasadą przedsiębiorstwa komunalne samodzielnie podejmowały decyzje oraz organizowały działalność we wszystkich sprawach przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami prawa i w celu wykonania zadań przedsiębiorstwa. Konsekwencją tej zasady było to, że organy państwowe (samorządowe) i organy założycielskie mogły podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstwa komunalnego i władczo wkraczać w jego sprawy (np. poprzez wydanie decyzji administracyjnej), ale tylko wówczas gdy przepisy ustawowe wyraźnie przyznawały tym organom takie kompetencje. Skoro więc powołane przepisy ustawy prywatyzacyjnej z 1990 r. nie przewidywały władczej ingerencji organu założycielskiego w sprawy zbycia mienia przedsiębiorstwa, to za prawidłowe należało uznać decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. i z dnia [...] maja 2007 r. odmawiające wszczęcia postępowania nadzorczego, na podstawie art. 157 § 3 KPA, w stosunku do uchwały nie będącej decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 KPA. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd zauważa, że powoływany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1010/91 potwierdza stanowisko zaprezentowane przez Sąd w niniejszej sprawie. Uchwała zarządu gminy, o której mowa w tym orzeczeniu była bowiem decyzją administracyjną, skoro w art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (stanowiącym podstawę prawną jej wydania) ustawodawca – inaczej aniżeli w niniejszej sprawie - wyraźnie przewidział formę decyzji administracyjnej do orzekania przez zarząd gminy o wygaśnięciu prawa zarządu. Jeżeli zaś chodzi o drugie z powołanych orzeczeń (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81), to nie jest ono w niniejszej sprawie miarodajne, ponieważ dotyczy zupełnie innych spraw (spraw ze stosunku pracy). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.