II OSK 1645/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. - Oddział S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 787/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. - Oddział S. na uchwałę Rady Miasta Sochaczew z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną. Rada Miasta Sochaczew uchwałą z dnia 18 grudnia 2007 r., nr XXI/203/07, określiła górne stawki opłat ponoszone przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Pismem z dnia 24 stycznia 2008 r. [...] - sp. z o.o. w W. - Oddział w S. wezwała na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymienioną Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa podaną wyżej uchwałą. Rada Miasta Sochaczew uchwałą z dnia 26 lutego 2008 r., nr XXIII/238/08, odmówiła dokonania żądanego przez Spółkę [...] usunięcia naruszenia prawa. W następstwie tego [...] - sp. z o.o. Oddział w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powołaną wyżej uchwałę Rady Miasta Sochaczew z dnia 18 grudnia 2007 r., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6 ust. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) i art. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wnioskiem zawartym w skardze skarżąca spółka zażądała stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 2 przedmiotowej uchwały z dnia 18 grudnia 2007 r. Uzasadniając skargę spółka podała, że w § 2 kwestionowanej uchwały z naruszeniem przepisów ustaw o swobodzie gospodarczej i o utrzymaniu porządku i czystości w gminach Rada uchwaliła bezpłatny odbiór odpadów zbieranych selektywnie. Przyjęto przy tym założenie, że zapłata za odbiór selektywnie zbieranych odpadów została wliczona w cenę odbioru odpadów komunalnych zmieszanych, lecz jednocześnie ustalono poziom stawek za odpady zmieszane poniżej kalkulacji przedstawionej przez skarżącą Spółkę w wysokości poniżej skalkulowanych kosztów przedsiębiorcy. Wysokość maksymalnych stawek za odbiór odpadów zmieszanych nie uwzględniła - zdaniem spółki [...] - średniorocznej inflacji z ostatnich czterech lat oraz wzrostu tzw. opłaty marszałkowskiej, która od 1 stycznia 2008 r. wzrosła z 15,71 zł do 75 zł za 1 tonę. Jest to zdaniem skarżącej próba ingerencji w zasadę wolnej konkurencji. Jednocześnie uchwalając stawki na takim poziomie Rada Miejska w Sochaczewie zamknęła drogę do administracyjnego dyscyplinowania mieszkańców, którzy nie podpisali umowy, na odbiór odpadów i którzy zgodnie z art. 6 ust. 6 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach będą przekazywać odpady z odpłatnością według stawek górnych. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Miejskiej w Sochaczewie wniosła o jej oddalenie i podała, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej godzi sprzeczne interesy mieszkańców gminy i przedsiębiorstw odbierających odpady komunalne. Przed uchwaleniem uchwały jej projekt był przedmiotem wnikliwych obrad komisji budżetu i finansów Rady Miejskiej. Komisja istotnie wniosła do projektu zmiany skutkujące uchwaleniem w trakcie sesji stawek zmniejszonych (w stosunku do projektu) w punktach kwestionowanych przedmiotową skargą, jednakże stawki te w żadnej mierze nie naruszają interesów przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a ponadto podniesienie stawek spowodowałoby zjawisko nielegalnego wysypywania odpadów w lasach, rowach itp. Sam skarżący podpisując w wyniku wygranego przetargu umowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w Sochaczewie nr [...] określił ceny netto - pojemnika 110/1201 - [...] zł, pojemnika 1401 - [...] zł i pojemnika 2401 - [...] zł. Zakładając nawet ok. 40% wzrost cen w stosunku do podanych wyżej, spowodowany wzrostem opłat za korzystanie ze środowiska, uchwalone górne stawki mieszczą się w granicach opłacalności. Wyrokiem z dnia 31 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 787/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność paragrafu 2 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalił i zasądził od Rady Miasta Sochaczew na rzecz skarżącej 270 zł tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził w motywach wyroku, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż określa limity stawek opłat za usługi świadczone z zakresu zadań o charakterze publicznym na rzecz właścicieli nieruchomości, którzy mogą być przymuszeni do korzystania z tych usług decyzją administracyjną, w celu pozbycia się zebranych odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc poprzez korzystanie z usług gminnej jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie. Zaskarżona uchwała oddziałuje na opłacalność świadczonych przez skarżącą usług, a więc dotyczy jej interesu prawnego przejawiającego się w finansowej zdolności świadczenia usług, jako realizacji podstawowego celu istnienia skarżącej. W § 1 pkt 2, 3, 4 i 6 zaskarżonej uchwały ustalone zostały wysokości górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych niesegregowanych gromadzonych w pojemnikach o pojemności: 110/1201, 1401, 2401 i w kontenerach o pojemności 5 m3 i powyżej tej pojemności. Z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika natomiast, iż rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi z zakresu odbierania odpadów komunalnych i z zakresu opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Ustawodawca nie określił jednak jakichkolwiek kryteriów ustalania wysokości tych stawek. Jeżeli więc rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonego aktu rady gminy w kontekście dopuszczalności naruszenia tym aktem interesu prawnego podmiotu składającego skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwa taka ocena w odniesieniu do zarzutów skarżącej Spółki o zaniżeniu wysokości stawek opłat wyszczególnionych w § 1 pkt 2, 3, 4 i 6 zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać oceny ustalenia wysokości tych stawek przez pryzmat kryteriów racjonalności lub celowości. Z tego względu, w ocenie Sądu, nie można przypisać treści § 1 pkt 2, 3, 4 i 6 zaskarżonej uchwały naruszenia prawa, jak również naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, dlatego skarga w tej części podlega oddaleniu. Odmiennie natomiast należy ocenić zarzut skargi naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki treścią § 2 zaskarżonej uchwały, w którym określono rodzaje odpadów odbieranych bezpłatnie, równocześnie z odbiorem płatnym pozostałych odpadów, jeżeli odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny. Interes prawny skarżącej Spółki został przy tym naruszony, ponieważ z treści § 2 zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty wynika, iż odbiór odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny jest bezpłatny. Skarżąca Spółka nie może zatem z tego tytułu ustalać jakiejkolwiek odpłatności, skoro odpłatność ta przekraczałaby limit ustalony w kwestionowanym przez skarżącą § 2 zaskarżonej uchwały, a określony jako bezpłatność. To z kolei ma bezpośredni wpływ na wysokość wpływów skarżącej z opłat za odbiór odpadów komunalnych. Omawiane naruszenie interesu prawnego skarżącej nie znajduje przy tym uzasadnienia w obowiązującym prawie. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy określając stawki opłat, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Już zatem z literalnej wykładni powołanego art. 6 ust. 4 ustawy wynika, iż górne stawki opłat za odpady zbierane w sposób selektywny mają być ustalone przez radę gminy w niższej wysokości, niż stawki opłat za odpady zbierane w inny sposób, niż selektywny. Treść art. 6 ust. 4 ustawy nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, iż za zbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny, rada gminy ma obowiązek ustalić górne stawki opłat, lecz w niższej wysokości, aniżeli stawki za zbieranie odpadów komunalnych w inny sposób. Ustawowa konieczność ustalania niższej stawki opłat za zbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny nie oznacza więc dopuszczalności ustalenia tej stawki na poziomie zerowym, jako bezpłatnego odbioru tego rodzaju odpadów komunalnych przez przedsiębiorców świadczących usługi w tym zakresie. Treść § 2 zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niezależnie od tego, iż w treści powołanego § 2 "bezpłatność odbioru odpadów komunalnych zbieranych selektywnie powiązana została z odpłatnością odbioru odpadów komunalnych zbieranych w inny sposób. Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wymieniony wyrok zaskarżyła w części oddalającej skargę spółka [...] reprezentowana przez radcę prawnego M. M.. Skargę kasacyjną oparła o następujące zarzuty: naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), 3) art. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), 4) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez: 1) błędną wykładnią wskazanych przepisów prawa materialnego i w konsekwencji przyjęcie, iż zapisy uchwały Rady Miasta Sochaczewa z dnia 18 grudnia 2007 r. (nr XXI/203/07) w części dotyczącej wysokości stawek górnych za odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych są zgodne z prawem, 2) oddalenie wniosku dowodowego skarżącego - dowodu z dokumentu prywatnego, opinii biegłego rewidenta, a w konsekwencji ocenę zagadnienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej części wyroku WSA, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach procesu. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podniosła, że organ uchwalił maksymalne stawki za odbiór zmieszanych odpadów komunalnych poniżej przedstawionej przez stronę kalkulacji i nie wziął w wystarczającym zakresie pod uwagę zarówno inflacji i związanego z tym wzrostu kosztów odbioru odpadów komunalnych jak i wzrostu tzw. opłaty marszałkowskiej. Ustalone górne stawki opłat nie pokrywają więc kosztów funkcjonowania przedsiębiorcy odbierającego śmieci, co jednocześnie spowoduje, że gmina nie będzie miała możliwości egzekwowania od mieszkańców obowiązku zawierania umów o wywóz odpadów. Zdaniem skarżącej Sąd z naruszeniem przepisów nie dopuścił dowodu z dokumentu zawierającego prywatną opinię biegłego wskazującą, iż uchwalone stawki nie pokrywają kosztów działalności przedsiębiorstwa, mimo iż opinia ta ma charakter prywatnego dokumentu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Sochaczewie wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżąca spółka dokonała jednostronnej wykładni przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz społeczno-gospodarczego celu zawartych w niej rozwiązań prawnych. Twierdziła ona, iż ustalenie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych (art. 6 ust. 2 tej ustawy) służy dyscyplinowaniu właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów o odbiór śmieci. W takiej bowiem sytuacji płacą oni opłaty z wyliczeniem ustalonych, górnych stawek na podstawie decyzji administracyjnych (art. 6 ust. 6 i ust. 7 pkt 2). W innych natomiast sytuacjach stawki za odbiór śmieci są regulowane "ręką rynku", co oznacza, że w żadnej mierze nie mogą osiągnąć poziomów nieakceptowanych przez konsumentów. Z takim jednostronnym spojrzeniem na cel oraz prawne rozwiązania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można zgodzić się. Cele tej ustawy są znacznie szersze, niż podaje to skarżąca spółka. Podstawowym celem ustawy jest utrzymanie czystości i porządku w gminach (art. 3) oraz stworzenie warunków do prawidłowo zorganizowanego odbioru odpadów komunalnych a także spowodowanie by właściciele nieruchomości przestrzegali obowiązków wynikających z tej ustawy. Należy jednak mieć na względzie, iż gmina jako wspólnota samorządowa utworzona przez jej mieszkańców (art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym) reprezentuje interesy tych mieszkańców. Ustalając górne stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych władze gminy muszą więc respektować zarówno uzasadnione interesy przedsiębiorcy wykonującego usługi wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy, jak i interesy właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz tych odpadów. Osoby te są bowiem związane nie tylko maksymalnymi stawkami ustalonymi w trybie art. 6 ust. 2 ustawy, lecz muszą zawrzeć umowę o korzystanie z usług odbioru odpadów z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów, na którego wybór nie mają bezpośredniego wpływu. Przedsiębiorca ten uzyskuje bowiem zezwolenie na prowadzenie tej działalności w trybie przepisów rozdziału 4 ustawy i w stosunku do mieszkańców obsługiwanego terenu może występować z pozycji faktycznego monopolisty. Ustalenie przez radę gminy maksymalnych stawek za odbiór śmieci na odpowiednim poziomie gwarantuje więc również ochronę ekonomicznych interesów mieszkańców na styku z przedsiębiorcą, który uzyskał zezwolenie na ich odbiór i może narzucać ustalone przez siebie ceny za odbiór odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów. Przepis art. 20 Konstytucji RP stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z art. 22 tej Konstytucji wynika, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skarżąca Spółka nie wykazała dlaczego ustalenie górnych stawek za wywóz odpadów na żądanym przez nią poziomie byłoby zgodne z tymi przepisami konstytucyjnymi a uchwalenie stawek niższych naruszyło te przepisy. Podobnie nie wykazała na czym polega naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, skoro przepis ten stanowi tylko, iż rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 tegoż artykułu. Wreszcie w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 2, 8 i 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej czy przez ich wadliwą wykładnię, czy nienależyte zastosowanie. Należy więc uznać, iż zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów są nieuzasadnione. Nie można też podzielić zasadności naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. na skutek odmowy dopuszczenia dowodu z prywatnej opinii biegłego wnioskowanej jako dowód z dokumentu. Dowód ten miał zastąpić opinię biegłego a takiego dowodu nie można przeprowadzać w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a. - a contrario). Dopuszczenie wnioskowanego dowodu doprowadziłoby do obejścia zakazu przeprowadzania w postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowania dowodowego z wyjątkiem - i to w szczególnych sytuacjach - dowodu z dokumentów. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.