II SA/Sz 584/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi inicjatorów referendum: T. T., J. K., W. W., Ł. B., P. C., Z. W., B. N., E. O., E. G., B. B., P. K., J. K., M. N., E. C., S. D., Z. M., Z. P., A. B., A. H., K. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego dotyczącego likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w [...] oddala skargę W dniu 19 maja 2008 r. złożony został do Prezydenta Miasta S. wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w S. Prezydent Miasta S. przekazał powyższy wniosek Przewodniczącemu Rady Miasta S., który na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, wystąpił do Rady Miasta S. o powołanie komisji do sprawdzenia poprawności złożonego wniosku. Komisja dokonała sprawdzenia poprawności przedmiotowego wniosku według kryteriów określonych w wyżej wymienionej ustawie, a mianowicie skontrolowała, czy wniosek został złożony w terminie, czy treść wniosku spełnia wymogi określone w art. 15 ustawy o referendum lokalnym oraz czy inicjator referendum zebrał wystarczającą liczbę podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta S. Z przedstawionej przez komisję opinii wynika, że przedmiotowy wniosek został złożony w ustawowym terminie oraz spełnia wymogi określone w art. 15 powołanej wyżej ustawy, natomiast nie spełnia wymogów ustawowych kryterium dotyczącego liczby prawidłowo złożonych podpisów. Mając powyższe na uwadze, wobec niespełnienia wymogu poparcia przedmiotowego wniosku przez co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta S., Rada Miasta S., uchwałą z dnia [...], odrzuciła wniosek. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym inicjator referendum zobowiązany był do złożenia poprawnych podpisów w liczbie 32237 uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta S. Z opinii komisji wynika, że sprawdzono 37428 podpisów, z czego, jako poprawne, zakwalifikowano 28810 podpisów. 8618 podpisów zostało zakwestionowanych z uwagi na brak podpisującego w rejestrze wyborców (6106), nieukończenie przez podpisującego 18 lat (63), złożenie podpisu na dwóch lub więcej kartkach (395) oraz niepełne dane adresowe lub różniące się od informacji dotyczącej adresu podanego w rejestrze wyborców (2054). Tym samym inicjatorowi referendum zabrakło 3427 prawidłowo złożonych podpisów mieszkańców. W wyniku ponownej weryfikacji komisja zakwalifikowała jako poprawne podpisy z niepełnymi danymi adresowymi. Podsumowując komisja uznała, że inicjatorowi referendum zabrakło 1373 podpisów do uznania wniosku za zgodny z ustawą o referendum lokalnym. W dniu 3 lipca 2008 r. pełnomocnik inicjatorów referendum W. W. złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 29 lipca 2008 r., wnosząc o jej uwzględnienie i "wydanie wyroku nakazującego przeprowadzenie referendum". W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuwzględnienie przez komisję, a następnie Radę Miasta S. tych podpisów, przy których występowały nieznaczne różnice w określeniu nr PESEL składających podpisy, nie uniemożliwiało identyfikacji tych osób i ustalenia, czy znajdują się one w rejestrze wyborców. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę, wyłączna przyczyna odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum, tj. brak wystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów, nie była sensu stricte przedmiotem kontroli, w związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy złożone podpisy są prawidłowe, czy też prawidłowe nie są. Takie stanowisko organu pozostaje w sprzeczności, między innymi, z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OSK 1117/04, zgodnie z którym podpisem prawidłowo złożonym w rozumieniu art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym jest podpis sensu stricte a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miasta S., wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z przepisów art. 4 pkt. 1, art. 14 ust. 4, art. 16 ust. 2 oraz art. 15 ustawy o referendum lokalnym jednoznacznie wynika, że podpisy osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, powinny być złożone prawidłowo, a zatem osoby te powinny na karcie podać swoje nazwisko, imię, adres zamieszkania oraz nr PESEL, a następnie dane te potwierdzić własnoręcznym podpisem. Pełnomocnik organu powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1044/06, w którym stwierdzono, że w prawie polskim nie ma definicji "prawidłowo złożonego podpisu". Z przepisów art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym, interpretowanych łącznie, można zatem wywnioskować, że całkowite oderwanie podpisu od danych osobowych podpisującego - prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że prawidłowo złożony podpis to tylko podpis sensu stricte, czyli własnoręczny podpis - nie jest uzasadnione. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne ustawowo określone dane identyfikujące daną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zwanej dalej ustawą, referendum przeprowadza się z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. Uprawnionymi do głosowania, zgodnie z art. 3 ustawy, są osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Z uwagi na to, że w ustawie brak jest regulacji odnoszącej się do kwestii komu przysługuje czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, dla jej wyjaśnienia sięgnąć należy do przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060). Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 5 ust. 1 Ordynacji wyborczej stanowi zatem, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 1, każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. Nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu oraz ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 5 ust. 2). Prawo wybierania do rady gminy ma obywatel polski, o którym mowa w art. 5 ust. 1, wpisany do prowadzonego w tej gminie stałego rejestru wyborców, o którym mowa w ustawie z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, z późn. zm.), najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów (art. 6 ust. 1). Obywatel polski ma prawo wybierania do rady gminy także w przypadku, gdy został wpisany do stałego rejestru wyborców w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień głosowania, jeżeli ukończył 18 lat w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień wyborów lub w dniu głosowania (art. 6 ust. 2). Zgodnie z art. 6a Ordynacji wyborczej prawo wybierania do rady gminy ma również obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, stale zamieszkuje na obszarze działania tej gminy oraz który, z zastrzeżeniem ust. 2, został wpisany do prowadzonego w tej gminie stałego rejestru wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów. Obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim ma prawo wybierania do rady gminy także w przypadku, gdy został wpisany do stałego rejestru wyborców w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień głosowania, jeżeli ukończył 18 lat w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień wyborów lub w dniu głosowania. Po analizie treści dokumentów zawartych w aktach sprawy, Sąd ustalił, że organizatorzy referendum lokalnego w sprawie likwidacji Strefy Płatnego Parkowania w S. przedłożyli Radzie Miasta S. 37.428 podpisów, natomiast, jak wynika z ustaleń Rady Miasta, uprawnionych do głosowania mieszkańców S. jest 322.369. Stąd 10% stanowi 32.237 podpisów. W wyniku weryfikacji przedłożonych podpisów, wyłoniona w tym celu komisja ustaliła, że w wykazie osób, które złożyły podpisy, znalazły się osoby które: - nie figurują w rejestrze wyborców (6106), w tym nie figurują w ewidencji ludności (3.822), zostały wymeldowane (1.137), są zameldowane na pobyt czasowy (1.040), mają obce obywatelstwo (27), są pozbawione prawa do głosowania (64) oraz zostały wymeldowane z miasta i są zameldowane za granicą (16), - nie ukończyły 18 lat (63) - złożyły podpis na dwóch lub więcej kartkach (395) - podały niepełne dane adresowe lub różniące się od informacji dotyczących adresu podanego w rejestrze wyborców (2.054). Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego przedstawiciel organizatorów referendum uczestniczył w pracach komisji weryfikującej prawidłowość złożonych podpisów, jednak nie zgłosił do protokołu żadnych uwag odnoszących się do podpisów osób, które nie figurują w rejestrze wyborców. Wniesione zastrzeżenia dotyczyły jedynie tzw. prawidłowości złożonych podpisów związanych z brakami w numerze PESEL, a także z podaniem niepełnego adresu. Należy tu jednak zaznaczyć, że Rada Miasta ostatecznie zweryfikowała pozytywnie podpisy z niepełnymi danymi adresowymi. Sąd we własnym zakresie przeprowadził weryfikację złożonych podpisów z wydrukiem komputerowym załączonym do akt sprawy i nie znalazł nieprawidłowości w przeprowadzonej przez organ procedurze weryfikacyjnej, uznając tym samym za słuszne stanowisko Rady Miasta dotyczące braku 1.373 podpisów do uznania wniosku o przeprowadzenie referendum za zgodny z ustawą. Natomiast, jak już wcześniej wskazano, skarżący nie składali wniosków dotyczących stałego rejestru wyborców. Zarzucili oni jedynie Radzie Miasta, że nie uwzględniła podpisów osób mających niewielkie, ich zdaniem, braki, które jednak nie uniemożliwiały identyfikację tych osób. W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy osoba, która składa podpis popierający wniosek o przeprowadzenie referendum, podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL, zaś dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Pomimo tak jednoznacznie brzmiącego przepisu Rada Miasta zweryfikowała pozytywnie podpisy zawierające wskazane uchybienia. Jednak nawet tak korzystne dla organizatorów referendum stanowisko Rady Miasta nie zmieniło istoty rozstrzygnięcia, gdyż nadal brakowało 1.373 podpisów do uznania wniosku o przeprowadzenie referendum za zgodny z ustawą. Zarzuty skargi dotyczące wyłącznie prawidłowości podpisów zawierających powyższe uchybienia są - w ocenie Sądu - bezzasadne, wobec ich uznania przez Radę Miasta za prawidłowe. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że ustawa o referendum lokalnym nakłada liczne obowiązki na osoby uczestniczące w procedurze przeprowadzania referendum, jak również ustanawia odstępstwa w procedurze sądowoadministracyjnej, gdyż skargę na uchwałę w tym przedmiocie składa się bezpośrednio do sądu administracyjnego, a więc bez pośrednictwa organu. Jednak wśród wspomnianych obowiązków należy wskazać przede wszystkim obowiązek zebrania przez organizatorów referendum podpisów co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców miasta. Tego zaś obowiązku nie dopełniono. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalono.