II SA/Wr 207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Alicja Palus, Protokolant - Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M. W. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oddala skargę Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] Nr [...] podjętą na podstawie art. 12 ust. l i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. W zmienionym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonym przez Radę Gminy M. uchwałą z dnia [...] nr [...] dla obszaru na którym znajdują się działki nr [...] i [...] położone w miejscowości K., w obrębie geodezyjnym K. określono kierunek rozwoju - pola, łąki, pastwiska, utrzymując dla tego obszaru kierunek rozwoju określony w starym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., obowiązującym do dnia [...]. jakim był - rozwój gruntów rolnych. Według zamierzeń organu gminy, w sporządzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym znajdują się działki nr [...] i [...] położone w miejscowości K., w obrębie geodezyjnym .K oraz inne działki przyległe będzie określone jako przeznaczenie - uprawy rolne za wyjątkiem tych terenów, na których istnieje już zabudowa oraz, dla których przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą obowiązywać decyzje pozwolenia na budowę (może to dotyczyć wyłącznie tych działek, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy) , pomimo braku ich zgodności z ustaleniami studium a na co zezwala art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. T.M. uznając, że studium w uchwalonej formie narusza jej interes prawny, wezwaniem z dnia 7 lutego 2008 r. sprecyzowanym następnie pismem z dnia 28 lutego 2008 r. wezwała Radę Gminy M. o usunięcie naruszenia prawa wymienioną uchwałą. Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] nr [...]podjętą na podstawie art. 18 ust.1 w związku z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) postanowiła nie uwzględnić wezwania T.M. . Uchwała została doręczona T.M. w dniu 11 marca 2008 r. W skardze z dnia 28 marca 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca T.M. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz dodatkowo o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi T.M. wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., w obrębie geodezyjnym K. Wskazane działki stanowią kl. IV i V gleby, a dotychczasowy - już nie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał przedmiotowe tereny na uprawy polowe (symbol RP). Skarżąca wskazała w swojej skardze, iż składała wielokrotnie wnioski na etapie opracowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wniosek z dnia 22 marca 2004 r.), jak i uwagi do Studium (uwaga z dnia 18 kwietnia 2006 r.) oraz opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wniosek z dnia 03 stycznia 2008 r.), w których sygnalizowała, że tereny w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie jej nieruchomości są zurbanizowane i w dalszym ciągu zabudowywane, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Aktualnie kilkanaście postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawieszonych na okres 12 miesięcy. Także Skarżąca wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla działek, których jest właścicielką z uwzględnieniem budowy 16 domów jednorodzinnych. Na marginesie dodać należy, że twierdzenie strony przeciwnej o pozostawieniu w Studium terenu strony skarżącej pod rozwój gruntów rolnych - w sytuacji gdy klasa bonitacyjna tych gruntów to IV i V - nie znajduje w ocenie skarżącej żadnego racjonalnego uzasadnienia. Takie gleby w żaden sposób nie nadają się na prowadzenie jakiejkolwiek rozsądnej uprawy. Zdaniem skarżącej ład przestrzenny ma za zadanie uporządkować projektowane funkcje na danym terenie. Brak ujęcia działek należących do skarżącej w Studium, a następnie w planie w zakresie przeznaczenia jej gruntów pod zabudowę mieszkaniową prowadzi jej zdaniem do dowolności ustaleń czynionych przez organ gminy, gdyż ustalanie zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" może skutkować chaosem urbanistycznym. Z niezrozumiałych dla skarżącej względów, Gmina uniemożliwia jej zagospodarowanie terenu będącego jej własnością z uwzględnieniem ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w M. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarga z dnia [...]. T.M. na uchwałę nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. jest oczywiście bezzasadna zarówno pod względem prawnym, jak też pod względem faktycznym, a także jest chybiona pod względem merytorycznym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że działki nr [...]i [...]położone w miejscowości K. w przyjętym studium określone zostały jako rolne a z czym nie zgadza się skarżąca - Rada Gminy M. wyjaśniła, iż w myśl art. 3 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym również uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W ocenie organu gminy taka uchwała jest zgodna z prawem, gdyż prawidłowa jest jej podstawa prawna, a także została ona prawidłowo opracowana oraz przyjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi (w pełni zachowano prawidłowe zasady i tryb sporządzenia studium), jak również nie została zakwestionowana przez organy nadzoru. Dodatkowo Rada Gminy M. wskazała, że działki nr [...] i [...]położone w miejscowości K., w obrębie geodezyjnym K (oraz działki przyległe) określone były jako działki rolne, natomiast nie były dotąd przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Organ gminy podkreślił przy tym, że wymienione działki powstały w wyniku podziału dużego areału gruntów rolnych, dokonanego w trybie rolnym przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział we W. (bez wcześniejszego stanowiska Urzędu Gminy M.). Grunty te zostały zbyte przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa jako tereny rolne. Organ gminy zaznaczył również, że już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego nr [...] z dnia .[...] r. - póz. [...] ), który na omawianym obszarze obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., teren ten był przeznaczony na uprawy polowe (symbol RP). Wprawdzie jak argumentował dalej organ gminy w oparciu o wymieniony plan zrealizowano w tym rejonie kilka budynków mieszkalnych i gospodarczych w zabudowie zagrodowej, jako obiekty związane bezpośrednio z produkcją rolną, jednakże plan miejscowy nie zawierał zakazu zabudowy na gruntach rolnych i dlatego dopuszczano wówczas na takich terenach zabudowę bezpośrednio związaną z produkcją rolną, ale tylko taką. Wprawdzie w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do czerwca 2007 r., tj. od czasu utraty ważności starego planu miejscowego do okresu poprzedzającego o ok. 2 miesiące podjęcie przez Radę Gminy M. uchwały nr [...]z dnia [...]. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K, wydano w tym rejonie kilka decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej w oparciu o przepisy art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 - z późn. zm.) - na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, niemniej jednak już w studium przyjęto ostatecznie stanowisko, że dokonanie podziału gruntów rolnych nie może wymuszać ich przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej. Polityka przestrzenna określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy M. uchwałą Nr [...]z dnia [...]. nie przewiduje dla wskazanego obszaru rozwoju zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym, w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na omawianym obszarze zostanie uwzględniona wyłącznie istniejąca już na tym terenie zabudowa (oraz zabudowa, dla której obowiązywać będzie pozwolenie na budowę przed wejściem w życie planu). Jednocześnie jak argumentował dalej organ gminy uchwała Rady Gminy M. [...]z dnia [...] wraz z dokumentacją prac planistycznych zostały pozytywnie zweryfikowane przez organ nadzoru pod względem ich zgodności z prawem. W tej sytuacji jest w ocenie organu gminy rzeczą oczywistą, iż uchwała nr nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. jest zgodna z aktualnie obowiązującym prawem oraz posiada prawidłowa podstawę prawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała - bezskutecznie - Radę Gminy w M. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały. Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2). Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego wskazany z art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Uzasadniając powyższe wskazać przede wszystkim należy, że T.M. jest właścicielką działek nr [...] i [...]położonych w miejscowości K., w obrębie geodezyjnym K. Wskazane działki stanowią kl. IV i V gleby, a dotychczasowy - już nie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał przedmiotowe tereny na uprawy polowe (symbol RP). Jednocześnie jak wynika to z lektury akt sprawy w oparciu o wymieniony plan zrealizowano w tym rejonie kilka budynków mieszkalnych i gospodarczych w zabudowie zagrodowej, jako obiekty związane bezpośrednio z produkcją rolną, jednakże plan miejscowy nie zawierał zakazu zabudowy na gruntach rolnych i dlatego dopuszczano wówczas na takich terenach zabudowę bezpośrednio związaną z produkcją rolną. Wprawdzie w okresie od dnia l stycznia 2004 r do czerwca 2007 r., tj. od czasu utraty ważności starego planu miejscowego do okresu poprzedzającego o około 2 miesiące podjęcie przez Radę Gminy M. uchwały nr [...]z dnia [...]. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K, wydano w tym rejonie kilka decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej w oparciu o przepisy art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 - z późn. zm.) - na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, niemniej jednak już w studium przyjęto ostatecznie stanowisko, że dokonanie podziału gruntów rolnych nie może wymuszać ich przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej. Polityka przestrzenna określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy M. zaskarżoną przez T.M. uchwałą [...]z dnia [...]. nie przewiduje dla wymienionego obszaru obejmującego również działki skarżącej rozwoju zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotem kontrowersji w rozpatrywanej sprawie było więc, czy organy gminy zakreślając w zaskarżone uchwale - dla obszaru na którym znajdują się działki skarżącej kierunek rozwoju w postaci pół , łąk i pastwisk, podtrzymując tym samym dla tego obszaru inny niż oczekiwany przez skarżącą kierunek rozwoju bo określony w starym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. obowiązującym do [...]. jakim był rozwój gruntów rolnych naruszyły tym interes prawny lub uprawnienie skarżącej i jednocześnie obiektywny porządek prawny, w tym między innymi zasady sporządzania studium, co po myśli art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności kwestionowanego aktu. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy M. odpowiada prawu, prawidłowo zastosowano w niej podstawę prawną, jak również została ona prawidłowo opracowana oraz przyjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, gdyż w pełni zachowano prawidłowe zasady jak i tryb sporządzenia studium. Również polityka przestrzenna określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy M. zaskarżoną przez T.M. uchwałą [...]z dnia [...]. nie przewidując dla wymienionego obszaru obejmującego również działki skarżącej rozwoju zabudowy mieszkaniowe nie narusza zdaniem Sądu w żaden sposób ładu przestrzennego gminy, zwłaszcza, iż jak zasadnie zwraca uwagę organ gminy sporny teren od zawsze miał przeznaczenie rolne. Uczyniony zaś przez organ gminy a niezgodny z obecnymi ustaleniami studium wyjątek w postaci powoływanych przez skarżącą pobliskich terenów, na których istnieje już zabudowa zagrodowa dopuszczalna co istotne jedynie w związku z produkcją rolną a realizowana wówczas na podstawie starego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz dla tych terenów dla których przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą obowiązywały decyzje pozwolenia na budowę (może to dotyczyć wyłącznie tych działek, na których po wygaśnięciu starego planu zagospodarowania przestrzennego wydano decyzję o warunkach zabudowy) jak również okoliczność, iż działki skarżącej powstały na skutek podziału dużego areału gruntów rolnych w trybie rolnym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie może tak jak chciałaby tego skarżąca przesądzać o przeznaczeniu jej działek na cele zabudowy mieszkaniowej oraz stanowić o niezgodności w taki a nie innymi sposób ukształtowanego przez organ gminy kierunku planowanej polityki przestrzennej W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazywałaby jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie w istocie jej interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taka zaś sytuacja wyłącza możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w części wskazanej w skardze poprzez stwierdzenie nieważności z wykorzystaniem skargi wnoszonej w warunkach art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 151 powołanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.