II SA/Wr 170/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 20 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnych stawek cen za wywóz nieczystości stałych i płynnych obowiązujących na terenie Gminy i Miasta N. oddala skargę. Uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia 20 grudnia 2007 r. (Nr [...]), podjętą sprawie ustalenia maksymalnych stawek cen na wywóz nieczystości stałych i płynnych, obowiązujących na terenie Gminy i Miasta N., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 6 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w §1 ustalono maksymalne stawki cen na wywóz odpadów komunalnych w następującej wysokości: odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości 1 m3 nie segregowanych odpadów komunalnych — 69,00 zł/m3, wywóz pojazdem specjalnym 1 m3 nieczystości płynnych - 18,56 zł/m3; w § 2 wskazano, że maksymalne stawki cen ustalone w § 1 uchwały nie dotyczą odpadów nie będących odpadami komunalnymi; w § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi N.; w § 4 zadecydowano, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia maksymalnych stawek cen na wywóz nieczystości stałych i płynnych, stawek cen za składowanie nieczystości na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w N., obowiązujących na terenie Gminy i Miasta N. Na koniec zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 r. Na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego wniósł Wojewoda D. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 tej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała stanowi wyraz realizacji kompetencji przyznanych radzie gminy przez ustawodawcę, zgodnie z którymi, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wykonywane przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Ustawodawca postanowił także, na mocy art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, że rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Rada Miejska w N., podejmując opisaną uchwałę, w § 1 pkt 1 ustaliła maksymalne stawki cen za wywóz odpadów komunalnych, wskazując, że w przypadku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, maksymalna cena za odbiór l m3 odpadów komunalnych niesegregowanych wynosi 69 zł/m3. W § 1 pkt 2 Rada Miejska w N. postanowiła natomiast, że maksymalna cena za wywóz pojazdem specjalnym 1 m3 nieczystości płynnych wynosi 18,56 zł/m . Oznacza to, że Rada nie wprowadziła rozróżnienia na stawki niższe dla odpadów segregowanych i wyższe - dla odpadów niesegregowanych. Tymczasem, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Z regulacji uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 17 marca 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr 86, poz. 1441 wynika, że na terenie Gminy N. jest prowadzona, oprócz nieselektywnej, także selektywna zbiórka odpadów. Świadczą o tym zapisy takie jak np. § 3 pkt 5 i pkt 6 oraz § 5 ust. 5 zawarte w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. W ocenie organu nadzoru zastosowanie przez ustawodawcę sformułowania "rada gminy określając stawki opłat (...) stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny" oznacza, że rada gminy wprowadzając w regulaminie utrzymania czystości i porządku selektywną zbiórką odpadów, a następnie określając stawki opłat za odbiór tych odpadów, jest zobowiązana do zróżnicowania górnej stawki opłaty, stosując przy tym kryterium selektywnego i nieselektywnego zbierania odpadów. Tym samym, rada gminy ma obowiązek wprowadzenia niższych kwot przy określaniu górnych stawek za odbieranie odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. W trakcie stanowienia aktów normatywnych, na organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ciąży obowiązek precyzyjnej i kompleksowej realizacji delegacji ustawowej. Oznacza to, iż rada gminy, stanowiąc w sposób szczegółowy odnośnie kwestii nieuregulowanych w materii ustawowej, nie może zawierać w uchwale zapisów, które nie znajdują potwierdzenia w przepisie aktu normatywnego wyższego rzędu. Precyzyjna realizacja normy kompetencyjnej, zdaniem organu nadzoru, oznacza także, że rada zobowiązana jest do uwzględnienia wszystkich przesłanek określonych przez ustawodawcę. W § 1 pkt 1 kontrolowanej uchwały Rada Miejska w N. ustaliła jedynie stawkę opłaty maksymalnej za odbiór odpadów niesegregowanych, pomijając określenie stawki opłaty za odbiór odpadów zbieranych w sposób selektywny. Zdaniem organu nadzoru, w związku z naruszeniem regulacji art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 uchwały. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że na terenie gminy - wbrew intencji wynikającej z uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2006 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. - niestety nie jest prowadzona selektywna zbiórka odpadów "u źródła" czyli w gospodarstwie domowym, gdzie odpady zbierane są selektywnie i odbierane przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie. W gminie N. prowadzona jest segregacja odpadów na tzw. "donoszenie", do pojemników rozstawionych w każdym sołectwie wiejskim i mieście N. Oznacza to, iż na terenie gminy nie jest prowadzona selektywny odbiór odpadów komunalnych, na zasadach umożliwiających obniżenie stawki zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy. Skutkuje to dalej brakiem faktycznych podstaw do ustalania stawki za selektywny sposób odbioru odpadów. Przepis taki byłby martwy i bezprzedmiotowy. Z uwagi na te okoliczności Rada Miejska w N. nie ustaliła stawki za odbiór w drodze selektywnej zbiórki odpadów. Reasumując, zapis zaskarżony przez organ nadzoru jest prawidłowy, ponieważ brak jest podstaw do rozróżniania stawek za odbiór odpadów na zbiórkę selektywną oraz nieselektywną. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 u.p.p.s.a. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy w N. została wydana na podstawie art. 6 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1, czyli (między innymi) za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Wojewody regulacja dokonana przez radę jest nieprawidłowa, niepełna, bowiem nie uwzględnia konieczności określenia stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych w kwotach obniżonych w sytuacji, gdy odpady te są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zdaniem strony skarżącej, z poprzedniej uchwały Rady Gminy N. z dnia 17 marca 2006 r., podjętej w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr 86, poz. 1441 (a zatem funkcjonującej w obrocie prawnym) wynika, że na terenie Gminy N. jest prowadzona, oprócz nieselektywnej, także selektywna zbiórka odpadów, a co za tym idzie skarżona uchwała powinna uwzględniać tę okoliczność. Zdaniem Sądu wyprowadzanie takich wniosków z samego brzmienia uchwały statuującej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest za daleko idące. Wskazać bowiem wypada, że obowiązek opracowania takiego regulaminu nakłada na organy stanowiące gmin znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa (czyli akt wyższego rzędu), która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminny ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów, Realizując wymóg ustawowy, Rada Gminy N. podjęła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N. W treści tej uchwały zawarła także unormowania dotyczące "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości", stanowiąc w jaki sposób właściciele nieruchomości mają zapewnić na swoim terenie utrzymanie czystości i porządku, a także należyty stan sanitarno-higieniczny. Pośród tych obowiązków – z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy – najistotniejszy wydaje się § 3 pkt b), w myśl którego "odpady wysegregowane, opakowaniowe i inne odbierane będą z pojemników przeznaczonych na określoną frakcję, rozstawionych w poszczególnych miejscowościach. Odbiór segregowanych odpadów u źródła (w gospodarstwie domowym) możliwy będzie po stworzeniu takich warunków przez uprawniony podmiot. Natomiast, jak wynika ze słowniczka pojęć zamieszczonego w § 2 uchwały (pkt 14), o ile w uchwale jest mowa o podmiotach uprawnionych, należy przez to rozumieć przedsiębiorstwa będące gminnymi jednostkami organizacyjnymi lub podmiotami posiadającymi wydane przez burmistrza ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie: (między innymi) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ze zgodnego oświadczenia Burmistrza i Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. (k. 17 – 18 akt sądowych) wynika, że uprawniony podmiot nie stworzył jeszcze warunków do odbioru segregowanych odpadów u źródła. Konkludując, nie ma żadnych podstaw do wyszczególniania w uchwale odpłatności według niższych stawek, bowiem sam ustawodawca zaznaczył, że jest to nieodzowne, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Jako dodatkowe argumenty za brakiem błędów w skarżonej uchwale należy wskazać okoliczność, że obie uchwały (zarówno uchwała w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta N., jak i uchwała podjęta w sprawie ustalenia maksymalnych stawek cen za wywóz nieczystości stałych i płynnych, obowiązujących na terenie tej gminy) mają walor aktów prawa miejscowego, są zatem równoważne. Nadto kwestionowana uchwała (w przypadku zaistnienia nowych okoliczności, pozwalających na selektywny odbiór odpadów w gospodarstwach domowych) może w każdym czasie zostać zastąpiona nowym aktem, uwzględniającym tę okoliczność. Reasumując, skarga – wobec swej bezzasadności – podlega oddaleniu na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.