IV SA/Gl 77/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie samorządu terytorialnego – sposobu załatwienia skargi na pracownika Urzędu Miasta 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miasta Ż. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziła, że skarga H. K. z dnia [...] na Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ż. jest niezasadna. Wojewoda Ś. skargą z dnia [...] Nr [...] podjętą w oparciu o postanowienia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta Ż. z dnia [...] w sprawie skargi H. K. W motywach skargi Wojewoda Ś. wskazał, że skarga H. K. dotyczyła działania Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Ż. w toku postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego organu Rada Miasta Ż. nie była uprawniona do rozpatrzenia skargi na Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury UM w Ż., ponieważ art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że rada gminy jest właściwa do rozpatrzenia skargi na wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jak również na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, natomiast przedmiotowy Naczelnik nie jest podmiotem wymienionym we wskazanym przepisie. Nadto organ nadzoru zaznaczył, że Rada Miasta Ż. błędnie przyjęła, że skarga H. K. dotyczy wskazanego Naczelnika, ponieważ podejmował on decyzje w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, zatem przedmiotowa skarga jest w istocie skargą na działanie organu, jakim jest Prezydent Miasta Ż. Organ nadzoru zauważył, że stosownie do postanowień art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W następstwie przeprowadzonej analizy skargi H. K., pierwsza jej część związana jest z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a stosownie do postanowień art. 235 wyżej wymienionego Kodeksu organem właściwym do jej rozpatrzenia jest Prezydent Miasta Ż. lub też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Z kolei druga część skargi poświęcona została pozwoleniu na budowę, przy czym z uwagi na to, że z akt sprawy nie wynika, czy postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, organ nadzoru uznał, że nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia skargi, jednakże organem tym nie jest Rada Miasta Ż. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ż. wniósł o oddalenie skargi w całości. W motywach swojego stanowiska nie podzielił argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru. Zdaniem wskazanego organu, jeżeli skarga była wniesiona na pracownika urzędu miasta, który działał z upoważnienia prezydenta, to skargę taką winien rozpatrzyć organ właściwy do rozpatrzenia skargi na prezydenta, a co do zasady organem takim jest rada miasta. Według udzielającego odpowiedzi, skarga H. K. dotyczyła wielu różnych postępowań, które prowadzone były przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ż., w tym wydawane były decyzje administracyjne, które posiadają status decyzji ostatecznej, jednakże z treści skargi nie można wywnioskować, aby domagał się ich zmiany bądź uchylenia. Jego zarzuty sprowadzają się do sposobu prowadzenia postępowania oraz jego terminowości, a nie prawidłowości podjętych rozstrzygnięć. Ponadto zaznaczono, że organ nadzoru nietrafnie interpretuje treść art. 235 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie zaproponowanej przez Wojewodę Ś. interpretacji wskazanego przepisu spowodowałoby sytuację, w której rada gminy uprawniona byłaby do rozpatrywania skarg na działanie prezydenta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw cywilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie rozważyć, czy sąd administracyjny jest uprawniony do rozpatrzenia wniesionej skargi, ponieważ uchwała będąca jej przedmiotem podjęta została na podstawie art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych uchwały takie nie podlegają kontroli sprawowanej przez te sądy. Niniejsza sprawa jest jednakże odmienna, ponieważ Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego ( zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia, a przyjmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko dotyczące uchwał podejmowanych w oparciu o art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może tu być uwzględniane. Podstawowy zarzut Wojewody Ś. pod adresem przedmiotowej uchwały sprowadza się do podjęcia jej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ż. nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Wojewodę Ś. i jego zdaniem Rada Miasta Ż. była uprawniona do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. W tej sytuacji niezbędnym jest zbadanie, czy faktycznie Rada Miasta Ż. podjęła uchwałę z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Stosownie do postanowień art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa – wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa; organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewoda; wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych powyżej – rada gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że rada gminy jest właściwa jedynie w przypadku skarg na działalność organu wykonawczego gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nadto zakres przedmiotowy właściwości gminy nie może podlegać rozszerzeniu, ponieważ został on w sposób jednoznaczny wyznaczony brzmieniem wskazanego przepisu. Unormowanie to jest przepisem szczególnym w stosunku do treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie właściwości organu uprawnione do rozpatrzenia skargi należy mieć na uwadze postanowienia art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana ostateczna decyzja, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub uchylenia lub zmiany z urzędu. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że tryb skargowy zobowiązany jest ustąpić pierwszeństwa trybowi jurysdykcyjnemu, co w konsekwencji oznacza, że w przypadku wniesienia skargi wpierw należy rozstrzygnąć kwestię uruchomienia postępowania w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, a dopiero po negatywnym stanowisku skarżącego można przejść do trybu skargowego przewidzianego art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przedstawieniu stanu normatywnego niezbędnym jest przybliżenie skargi H. K. z dnia [...] wniesionej do Rady Miasta Ż. Skarga ta stanowi przejaw niezadowolenia H. K. na działania podejmowane przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ż. W szczególności zarzucał w niej wymuszanie zbytecznych, opóźniających i kosztownych czynności; przesłanie bezzasadnego zaskarżenia wniesionego przez sąsiadkę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.; przewlekłość urzędowania; niekompetencję pracowników Wydziału Urbanistyki i Architektury; utrudnianie polegające na szukaniu dziury w całym oraz przewlekanie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz mataczenie w sprawie z wykorzystaniem sąsiadki. W skardze tej zarzucił zażyłość Naczelniczki Wydziału z sąsiadką, która przejawiła się w wydaniu decyzji z uchybieniami. We wskazanej skardze zamieszczone są zarzuty dotyczące niewłaściwego sposobu funkcjonowania organu administracji, które wyczerpują znamiona skargi przewidziane treścią art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych powyżej przepisów prawa oraz treści skargi H. K. należy stwierdzić, ze prawidłowe działanie winno sprowadzić się do ustalenia z udziałem skarżącego, czy występuje o uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej czy też wnosi jedynie zarzuty dotyczące sposobu funkcjonowania organu administracji. Nadto należy zauważyć, że w przypadku zarzutu związanego z brakiem obiektywności Naczelniczki Wydziału wyczerpana została, przesłanka wznowienia postępowania przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych wskazane powyżej działania nie były podejmowane, a Rada Miasta Ż. ograniczyła się do posiedzenia Komisji Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej w dniu [...] i do zapoznania się z wyjaśnieniami Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ż. z dnia [...] Jak zostało zaznaczone Rada Miasta Ż nie podjęła żadnych działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej intencji sformułowanych w skardze H. K. z dnia [...] ., i ograniczyła się do przyjęcia wyjaśnień sformułowanych przez Naczelnika Wydziału. Przedstawiony powyżej stan prawny oraz stan faktyczny w sprawie pozwala uznać, że skarga jest zasadna, albowiem Rada Miasta Ż. nie wyjaśniła w sposób jednoznaczny, że to ona winna rozpatrzeć wniesioną skargę. Przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to Prezydent Miasta Ż. Jednakże zgodnie z treścią art. 229 pkt 2 i pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Rada Miasta Ż. jest właściwa do rozpatrywania skarg na działalność Prezydenta jedynie w zakresie zadań własnych, natomiast w zakresie zadań zleconych takie uprawnienie przysługuje wojewodzie. Wskazane rozróżnienie posiada istotne znaczenie, ponieważ przedmiotowa skarga odnosi się do działań podejmowanych przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury, które podejmowane były w ramach wykonywania zadań własnych gminy jak i zadań z zakresu administracji rządowej ( pozwolenia na budowę ). W tej sytuacji całościowe rozpatrzenie skargi przez Radę Miasta Ż., gdyby uznać, że była to skarga na Prezydenta Miasta Ż, było nieuprawnione, ponieważ byłaby ona organem właściwym jedynie w zakresie zadań własnych, natomiast w pozostałym zakresie uprawnienie takie przysługuje Wojewodzie Ś. Wskazana okoliczność już uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi, albowiem wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odrębną podstawą uwzględnienia wniesionej skargi jest naruszenie postanowień art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zostało to powyżej zaznaczone, przepis ten zakłada pierwszeństwo trybu jurysdykcyjnego przed trybem skargowym. Analiza skargi H. K. pozwala stwierdzić, że brak jest w niej wskazania dat decyzji, jak również ich numerów, jednakże przedstawione w skardze informacje pozwalają uznać, że zastrzeżenia H. K. skupiały się na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również na decyzjach zawierających pozwolenie na budowę. Nadto należy zauważyć, że skarżący odnosi się do ściśle określonego typu postępowań i ich przedmiotu. Zatem nawet nie zamieszczając konkretnych danych dotyczących poszczególnych decyzji Prezydenta Miasta Ż. można w prosty sposób ustalić o jakie decyzje skarżącemu chodziło. W tej sytuacji organ, do którego wpłynęła skarga winien kierując się treścią art. 234 i art. 235 ustalić jaki jest rzeczywisty charakter pisma H. K., a następnie uruchomić stosowne postępowanie i co jest istotniejsze ustalony zostałby organ uprawniony do dalszego prowadzenia sprawy. Jednocześnie oznacza to, że zamieszczone w odpowiedzi na skargę stanowisko dotyczące pierwszeństwa trybu skargowego przed jurysdykcyjnym, nie może być uwzględnione, albowiem ignoruje wskazaną w przywołanych powyżej przepisach regułę. Okoliczność ta uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ wyczerpana została przesłanka przewidziana art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie przewidzianym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Po myśli art. 94 ust. 2 przywoływanej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o niezgodności jej z prawem. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją. Otóż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...] zatem termin jednego roku upłynął w dniu [...]przy czym nie wystąpiło naruszenie terminu przekazania tej uchwały do organu nadzoru. Nadto, co nie ulega najmniejszej wątpliwości uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie występuje przesłanka wyłączająca przestrzeganie przewidzianego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był stosownie do postanowień zamieszczonych w art. 94 ust. 2 wskazanej ustawy w związku z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że Prezydent Miasta Ż. przekazał odpowiedź na skargę wraz z aktami, z naruszeniem art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującym dokonanie tej czynności w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu [...] ( data wpływu skargi do Urzędu Miasta Ż. ), a odpowiedź została udzielona [...] a zatem po upływie ponad [...] miesięcy. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a nadto zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. su.