II OSK 1767/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 233/08 w sprawie ze skargi E. K., B. K. i M. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 233/08 uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] oraz decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania E. K., B. K. i M. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej A. i K. N. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowo – mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w J.. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, późn. zm.) uznał, że Starosta Jędrzejowski spełnił wymogi wynikające z tego przepisu. Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego z uwagi na to, że w sprawie niniejszej na terenie przewidzianym pod inwestycję brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określono w decyzji Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany inwestycji jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta Jędrzejowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., wypełnia wszystkie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Organ wskazał także, że stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska. Wojewoda Świętokrzyski podniósł ponadto, że przedmiotowy projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), w tym przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej budynków. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz komplet uzgodnień, w tym uzgodnienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...], co jest szczególnie istotne z uwagi na położenie obiektu w obszarze zabytkowego XIII – XVIII wiecznego układu urbanistycznego Jędrzejowa, wpisanego do rejestru zabytków pod nr 315 (rejestr stary). Organ II instancji podniósł, że skoro w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli E. K., B. K. i M. K., w której zażądali "ponownego rozpatrzenia warunków zabudowy", a ponadto zarzucili, że Burmistrz Miasta Jędrzejowa, jako właściciel działki [...], wydał decyzję o warunkach zabudowy korzystną dla Miasta, nie uwzględniając ich interesów. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko o niewyrażeniu zgody na realizację przedmiotowego budynku w granicy z ich działką. Ponadto podnieśli kwestię utrudniania przez inwestorów prac związanych z "przemurowaniem" ściany budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżących, w granicy z działką inwestorów. Zdaniem skarżących nie przewidziano również odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych do obsługi przedmiotowej inwestycji. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonując oceny decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 marca 2008 r. w zakresie jej zgodności z przepisami prawa stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów wskazanych w skardze, jednakże badając zaskarżoną decyzję dopatrzył się innych uchybień powodujących uchylenie decyzji obu instancji. Zdaniem Sądu zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten nawiązuje do art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W sprawie niniejszej chodzi o decyzję wydaną na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), w którym przewidziano wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonywanie prac wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, skoro organ ustalił, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja jest wpisany do rejestru zabytków, zatem konieczne było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 27 czerwca 2007 r., wydane w oparciu o art. 39 Prawa budowlanego, nie stanowiące decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., adresowane do inwestorów A. i K. N., w którym organ ten "opiniuje pozytywnie ze stanowiska konserwatorskiego" przedstawiony projekt budowlany. Zdaniem Sądu taka "opinia" nie spełnia wymogu "pozwolenia", co oznacza, że organy obu instancji orzekły o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji bez wymaganego przepisami art. 39 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2008 r. złożył Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska Sądu, iż prowadzenie robót objętych ochroną konserwatorską wymaga dwóch decyzji, dwóch organów administracji publicznej, pozwalających na prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, WSA w Kielcach, nie zwrócił uwagi na fakt, że w tej samej sprawie byłyby wydane dwie decyzje pozwalające na prowadzenie robót budowlanych oraz, że tam, gdzie ustawodawca przewidział formę decyzji za właściwą dla rozstrzygnięcia sprawy, tam wyraźnie ją wskazał. Ponadto skarżący wskazał, że chcąc uniknąć podwójnej decyzji, podwójnego trybu odwoławczego, ewentualnych podwójnych trybów nadzwyczajnych ustawodawca zdecydował, że pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na terenie objętym ochroną konserwatorską będzie dopuszczalne na podstawie jednej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie tych robót z tym, że decyzja ta będzie wymagała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielonego przez każde oświadczenie woli konserwatora z wyjątkiem decyzji. Dodatkowo organ wskazał na utrwaloną praktykę wydawania takich pozwoleń przez wojewódzkich konserwatorów zabytków w Polsce bez "nadawania specjalnej formy takiej zgodzie". W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie są trafne. Brak jest podstaw do przyjęcia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, późn. zm.), w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał prawidłowej wykładni wyżej wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wojewódzki konserwator zabytków w pozwoleniu, rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub w otoczeniu takiego zabytku. Obowiązek uzyskania takiego zezwolenia adresowany jest do inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy). Tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków musi m. in. zawierać: - imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; - wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia lub przechowywania albo miejsca planowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku, miejsca badań archeologicznych, z określeniem współrzędnych geodezyjnych, albo poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków; - zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac, robót, badań, innych działań lub poszukiwań; - informację, że pozwolenie może być cofnięte lub zmienione w razie ujawnienia, po jego wydaniu, nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zakres prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac, robót, badań, innych działań lub poszukiwań; - wskazanie przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia objętych pozwoleniem prac, robót, badań, innych działań lub poszukiwań. W świetle powyższych wymogów nie można mieć wątpliwości, że pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. A zatem do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, lex nr 468720 oraz postanowienie SN z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95, OSNAPiUS 1996, nr 17, poz. 247). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 k.p.a. Decyzja taka powinna zatem w szczególności zawierać rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środku zaskarżenia oraz być doręczona stronom postępowania. Wymogów powyższych nie spełnia pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 27 czerwca 2007 r., adresowane do inwestorów A. i K. N., w którym organ ten jedynie "opiniuje pozytywnie ze stanowiska konserwatorskiego" przedstawiony projekt budowlany. W świetle powyższych rozważań nie można uznać za prawidłowy, pogląd Wojewody Świętokrzyskiego, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków może być udzielone przez każde oświadczenie woli konserwatora z wyjątkiem decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.