II SA/Gd 333/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B.-T. oraz R. T. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Gd 333/08 UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 2002 r. inwestor A S.A. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego w S. przy ul. P. [...] oraz instalacji gazowej dla przedmiotowego budynku. Do wniosku tego załączono projekt budowlany w trzech egzemplarzach wraz z uzgodnieniami i opiniami wymaganymi szczególnymi przepisami, w tym również decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 28, 33 ust 1, 34 ust 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekty budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego na terenie nieruchomości przy ul P. [...] wraz z przyłączami do sieci miejskich i przebudową przyłącza gazu do budynku przy ul. P. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. B. oraz M.B-T. i R.T., którzy domagając się jej uchylenia wywodzili, że w projekcie architektonicznym zaprojektowano szereg elementów zabudowy, których fundamenty będą położone poniżej 1 m pod poziomem wody gruntowej – np. szyb maszynowni dźwigu, co skutkować będzie koniecznością ciągłego i długotrwałego odpompowywania wody gruntowej. Odwołujący się wskazywali na możliwość zagrożenia konstrukcji ich budynku, jego zacienienia i kwestionowali posadowienie zbiornika retencyjnego na granicy z ich posesją. Wojewoda, po rozpatrzeniu tych odwołań decyzją z dnia [...] marca 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, że w celu doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany wymaga niezbędnych korekt szczegółowo opisanych w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, Prezydent Miasta S., powołując się na przepisy art. art. 28, 33 ust 1, 34 ust 4 i 36 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami do sieci miejskich, przebudowę przyłączy gazu do budynku przy ul. P. [...] i wewnętrzną instalację gazową. Po doręczeniu stronom wyżej opisanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. M. B. wniosła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, które następnie cofnęła, a M. B.–T. i R. T. złożyli szereg wniosków procesowych o uzupełnienie decyzji. Po umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez M. B. M. B. – T. i R.T. ponownie złożyli wnioski procesowe o uzupełnienie decyzji, a następnie w dniu [...] stycznia 2004 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania M.B-T. i R.T. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2005 r., II SA/Gd 196/04. Po merytorycznym rozpoznaniu wniesionego w styczniu 2004 r. odwołania M.B-T. i R.T. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda w dniu [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 WSA w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M.B-T.i R.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A SA z siedzibą w Z. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego na terenie nieruchomości przy ul. P. [...] w S. wraz z przebudową przyłącza gazu i wewnętrzną instalacją gazową Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Wojewody. Sąd wskazał, że uzasadniony jest wyłącznie zarzut dotyczący pominięcia dowodu z załączonej do akt opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych sporządzonej na zlecenie skarżących. W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na art. 89 § 2 k.p.a. Sąd wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie winna być przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem wszystkich stron oraz biegłych. Stosując się do opisanych wyżej zaleceń Sądu co dalszego postępowania w tej sprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. Wojewoda wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień [...] czerwca 2007 r. o godz. 12:00 w Urzędzie Wojewódzkim w G. Na termin rozprawy wezwano wszystkich biegłych oraz zawiadomiono strony postępowania. R.T. nie odebrał zawiadomienia o terminie rozprawy, pomimo powtórnego prawidłowego awizowania (pierwsze awizo [...].06.2007, drugie awizo [...].06.2007, skuteczne doręczenie zastępcze [...].06.2007). M. B.–T. odebrała natomiast zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu [...] czerwca 2007 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., tj. z dnia rozprawy przed organem, nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2007 r., M. B.–T. i R.T. złożyli wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. z tej przyczyny, iż M. B.–T. jest chora – zwolnienie lekarskie po pobycie w szpitalu, a obowiązki pracownicze R.T. nie pozwalają mu na znalezienie zastępstwa w ciągu kilku godzin i zajęcie stanowiska przed rozprawą w tak krótkim terminie. W piśmie tym skarżący prosili o wyznaczenie terminu pozwalającego na prawidłowe zawiadomienie o rozprawie informując jednocześnie, że w dniach od [...] lipca 2007 r. będą przebywać na zagranicznym urlopie wypoczynkowym. Skarżący prosili o uwzględnienie tej okoliczności i wyznaczenie nowego terminu rozprawy administracyjnej. Pismami z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda ponownie zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej wyznaczonej w tej sprawie na dzień [...] września 2007 r. godz. 12:00 w UW w G. O terminie tej kolejnej rozprawy administracyjnej zawiadomiono strony i wszystkich biegłych. Przesyłka ta nie została odebrana przez skarżącego R.T., ani przez skarżącą M. B.-T. – pierwsze awizo [...].08.2007 r., drugie awizo [...].08.2007. [...].08.2007 (poniedziałek) minął termin odbioru przesyłki. Na przedstawionej przez skarżących kserokopii awizo widniała informacja, że przesyłka jest do odebrania do dnia [...].08.2007 r., na odwrocie awizo urzędnik poczty sporządził notatkę, iż przesyłkę odesłano do nadawcy w dniu [...].08.2007 r. W dniu [...] września 2007 r. Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem następujących osób: • A.G. i J.B. przedstawiciel inwestora A SA • projektanta branży architektonicznej A.K. • sporządzającego dokumentację geologiczno – inżynierską L. T. • sporządzającego projekt odwodnienia i opinie o warunkach gruntowo – wodnych M.S. • M.B. współzleceniodawczyni opinii technicznej sporządzonej przez B. L., • współwłaścicielki nieruchomości przy ul. P. [...] – A. Z. • E. Z. Skarżący nie stawili się na rozprawie administracyjnej, a organ administracji uznał, że zostali o terminie rozprawy zawiadomieni prawidłowo, gdyż skierowana do nich przesyłka była dwukrotnie prawidłowo awizowana i nie została podjęta. W protokole rozprawy podkreślono, że już uprzednio skarżący nie stawili się na wyznaczoną rozprawę administracyjną i na ich wniosek, uwzględniając ich plany urlopowe, termin kolejnej rozprawy administracyjnej wyznaczono na dzień [...] września 2007 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nadanym na poczcie w dniu [...].08.2007 r.) M. B.–T. i R.T. domagali się nadesłania ostatnio kierowanej do nich korespondencji podając, że w dniu, w którym udali się do właściwego Urzędu Pocztowego w S. przy ul. G. celem odebrania przesyłek poleconych, zgodnie z pozostawionym w ich skrzynce pocztowej awizami poinformowano ich, że przesyłki odesłane zostały do nadawcy [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że skarżący zostali prawidłowo i na czas oraz zgodnie z ich wnioskiem zawiadomieni o wyznaczonym terminie rozprawy. Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego powiadomienia M. B.-T. i R.T. organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione przez skarżących okoliczności, jak również ich prywatne plany urlopowe wyznaczył nowy termin rozprawy zgodnie z ich wnioskiem. Podkreślono, że na poprzednio wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy stawiły się pozostałe strony postępowania, a mimo wszystko organ, zauważając nieobecność zawiadomionych małżonków T. rozprawę odroczył. Uwzględniając szereg wniosków małżonków T. kolejny termin rozprawy wyznaczono na dzień [...] września. Organ wyjaśnił, że termin do odebrania awizowanej korespondencji minął w dniu [...] sierpnia 2007 r., a ani M.B-T., ani R.T. zawiadomień nie odebrali. Organ prawidłowo zatem uznał, iż skutecznie powiadomiono małżonków T. o terminie kolejnej rozprawy. Wojewoda zaakcentował, że organ nie ma prawa ponownego wyznaczania rozprawy administracyjnej, która to rozprawa odbyła się już i tak z uwzględnieniem planów urlopowych małżonków T., gdyż tym samym kolejny raz narażałby na koszty przybycia biegłych rzeczoznawców i stron postępowania. Podkreślono dodatkowo, iż skarżący posiadali wiedzę o obowiązku wysłania przez Wojewodę zawiadomienia o planowanym terminie rozprawy administracyjnej - wynika to z faktu, iż termin rozprawy wyznaczany był dwukrotnie. Pozostałe strony postępowania mają prawo żądania zakończenia przedmiotowego postępowania odwoławczego, a Wojewoda posiada obowiązek jego zakończenia wobec faktu wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii. Kolejne tłumaczenie odbywanym w dniu [...] listopada 2007 r. urlopem małżonków T. nie zasługiwało w ocenie organu na uwzględnienie, wobec faktu, iż Wojewoda wyszedł już naprzeciw oczekiwaniom małżonków T. i raz już uwzględniał ich plany urlopowe, czego nie czynił względem innych osób, a przez co te osoby dwukrotnie narażał na koszty dojazdu na rozprawę administracyjną. Wojewoda wskazał ponadto, że małżonkowie T. mieli możliwość zapoznania się już po rozprawie z aktami sprawy, o czym zostali poinformowani w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. M.B-T. i R.T. w dniu [...] marca 2008 r. wnieśli skargę do sądu, w której kwestionowali prawidłowość zawiadomienia ich o terminie rozprawy administracyjnej. Skarżący prezentowali pogląd, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, gdyż nie mogą ponosić odpowiedzialności za błąd poczty, która poinformowała ich, ponownym awizem, o możliwości odbioru tej przesyłki do dnia [...] sierpnia 2007r. Przytaczając przepis art. 92 k.p.a. wywodzili, że "termin rozprawy winien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwania oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej 7 dni przed rozprawą. W przeciwnym przypadku kierujący rozprawą winien ja odroczyć i zgodnie z ich wnioskiem wyznaczyć kolejny termin rozprawy administracyjnej." Skarga zarzucała naruszenie przepisów art. art. 75 § 1, 77, 78, 79, 80 oraz art. 44 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z tej przyczyny, że w toku postępowania, uwzględniając wszystkie wnioski skarżących, odraczano rozprawy administracyjne, a mimo to skarżący nie stawiali się na kolejne terminy wyznaczane w okresach praktycznie przez nich wskazywanych. Nie odbierali kierowanej do nich korespondencji. Termin do odbioru awizowanej przesyłki upływa w dniu określonym w przepisach prawa, tj. w art. 44 k.p.a., a nie w dniu błędnie wskazanym przez pracownika poczty. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw, w ocenie organu odwoławczego, do przyjęcia iż skarżący zostali wadliwie zawiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej. Ustosunkowując się do skargi inwestor A SA wskazał, że jest ona bezprzedmiotowa, skoro w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie składali wnioski o odroczenie rozprawy, uzupełnienie decyzji, nieodbierając korespondencji w terminach wynikających z przepisów prawa, a "fakt zgłoszenia się przez skarżących po odbiór przesyłki po upływie powyższego ustawowego terminu, świadczyć mógłby jedynie o całkowicie niezrozumiałej w przypadku osób wykonujących zawód sędziego, nieznajomości przepisów o doręczeniach" (por. pismo k 50 akt sądowych). Inwestor wskazał również, że w toku wieloletniego postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie dawali przykład znakomitej znajomości procedur administracyjnych oraz praktycznego ich funkcjonowania. W ocenie inwestora poczta prawidłowo wywiązywała się ze swoich obowiązków, wskazując, że "mało realne, nawet w przypadku pomyłki pracownika poczty jest by doświadczony sędzia nie porównał terminu z pierwszego i drugiego awizo, oraz by nie znał wskazanego powyżej ustawowego terminu przechowywania przesyłki przez pocztę". Wskazując na brak merytorycznych zarzutów skargi skierowanych przeciwko decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestor wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Opisany wyżej przebieg postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę potwierdza, że stosując przepisy postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie stronom w każdej fazie tego postępowania czynnego udziału, w tym udziału przy przeprowadzaniu dowodów na rozprawie administracyjnej, można skutecznie utrudnić realizację inwestycji. Wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na realizację tej inwestycji nastąpiło w dniu [...] listopada 2002 r., natomiast ostateczna decyzja administracyjna, będąca przedmiotem skargi do sądu wydana została w dniu [...] stycznia 2008 r., tj. po 6 latach. Sam proces budowlany, jak wynika z akt sprawy, rozpoczął się jeszcze wcześniej, kiedy toczyło się postępowanie o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest wyłącznie na zarzucie innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji prezentowali stanowisko, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy, a przez to pozbawieni możliwości udziału w rozprawie i zadawania pytań biegłym. Sąd nie podzielił tego zarzutu, uznając iż, w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego skarżący zostali w sposób prawidłowy powiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej po raz kolejny na dzień [...] września 2007 r. Z akt sprawy wynika, że ponowna rozprawa, po odroczeniu pierwszej, wyłącznie na wniosek skarżących, z uwzględnieniem ich wszystkich terminów urlopowych oraz innej nieobecności, wyznaczona została na dzień [...] września 2007 r. Zawiadomienia o tym terminie rozprawy wysłano do stron w dniu [...] lipca 2007 r. Zawiadomienie to (określone jako wezwanie) przesłane zostało skarżącym przesyłką poleconą, która z powodu nieobecności adresatów została w dniu [...] sierpnia 2007 r. złożona w urzędzie pocztowym, o czym zawiadomienie pozostawiono w skrzynce pocztowej skarżących. Wobec nieodebrania przesyłki przez skarżących ponownym awizem z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformowano ich o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Chociaż termin odbioru tej przesyłki, zgodnie z przepisami art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a., upływał z dniem [...] sierpnia 2007 r. poczta umieściła na tym awizie błędną informację, iż przesyłka może być odebrana do dnia [...] sierpnia 2007 r. Skarżący stawili się na poczcie w dniu [...] sierpnia 2007 r. i uzyskali informację, iż przesyłka została odesłana do nadawcy w dniu [...] sierpnia 2007 r. (tj. po upływie wskazanego wyżej terminu). Ponadto na ich żądanie pracownik poczty uczynił na tym awizie wzmiankę, że przesyłka została zwrócona o nadawcy. Uwzględniając fakt, że pierwsza rozprawa wyznaczona dzień [...] czerwca 2007 r. odroczona została wyłącznie na wniosek skarżących oraz, że wzięto pod uwagę prośbę skarżących o niewyznaczanie kolejnego terminu przed dniem [...] lipca 2007 r. wskazać należy, że Wojewoda z odpowiednim wyprzedzeniem wyznaczył termin rozprawy na dzień [...] września 2007 r. Upływ terminu do odebrania powtórnie awizowanej w dniu [...] sierpnia 2007 r. korespondencji w dniu [...] sierpnia 2007 r., a nie w dniu [...] sierpnia 2007 r., jak wynikałoby z adnotacji poczty, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy w tym miejscu, iż skarżący, jako zawodowi prawnicy (sędziowie) doskonale znają procedurę, w tym zagadnienia dotyczące terminów odbierania pism awizowanych na poczcie. Korzystając z tej wiedzy w toku całego postępowania administracyjnego, jak również sądowego, odbierali korespondencję w ostatnich możliwych dniach terminów. Fakt, że tym razem nie odebrali tej korespondencji może świadczyć jedynie o ich celowym działaniu tym bardziej, iż nowy termin rozprawy był wyznaczany przez organ z uwzględnieniem ich wniosków, w tym również wniosków o dopasowanie terminu rozprawy administracyjnej do prywatnych planów urlopowych skarżących. W ocenie sądu procedura ma stanowić pewne ramy, w których toczy się postępowanie i zapewnić stronie występującej bez fachowego pełnomocnika jej prawa w toku tego postępowania. Dlatego też w sytuacjach bardziej skomplikowanych prawodawca przewidział konieczność udziału adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu. Ustawodawca przyjął jednak, iż osoby z odpowiednim wykształceniem prawniczym, posiadają wystarczającą wiedzę do samodzielnego występowania na każdym, etapie postępowania (np. możliwość sporządzenia osobistej skargi kasacyjnej) - uznał on zatem, iż ich znajomość przepisów prawa jest wyższa niż przeciętnej strony postępowania. Powoływanie się zatem przez skarżących, będących sędziami na fakt, iż poczta mylnie opisała datę możliwości odbioru korespondencji, w przypadku gdy doskonale orientowali się kiedy termin ten kończy bieg, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez sąd. Jak wskazano w orzecznictwie stawiając zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżący winien wskazać, jaki istotny wpływ to naruszenie miało na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r., II FSK 620/2005, Lex Polonica nr 407870). Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że takie naruszenie przepisów postępowania mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy Podkreślić również należy, że skarga, która w zasadzie określa granice kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd, nie zawierała żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego (w tym przypadku Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych) przez planowaną inwestycję. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.