II SA/Lu 369/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu wypłaconego odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia 7 [...] 2008 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. K. i E. K. od decyzji Starosty z dnia 23 [...] 2007 r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy Al. S. P. 73, oznaczonej na planie w dacie wywłaszczenia jako działka nr 9/2 o pow. 0,1347 : 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w całości; 2/ orzekł zwrot nieruchomości położonej w L., przy Al. S. P. 73, Obręb 42 – W., ark. mapy 5, oznaczonej jako działką nr 9/2, o pow. 0,1347 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], będącej własnością Gminy L. bW decyzji tej organ orzekający zobowiązał także wnioskodawców do zwrotu odszkodowania pobranego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, zwaloryzowanego według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" ustalonego na dzień wydania decyzji na kwotę 34.556,34 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż w dniu 10 grudnia 1987 r. została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, na podstawie której A. K. i E. K. (z d. K.), zbyły na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości, położonej w Lublinie przy Al. S. P. pod nr 63 i 67 o pow. 18 arów i 27 m2 , składającej się między innymi z działki nr 9/2 o obszarze 13 arów i 47 m2 , za kwotę 737.166 zł. Decyzją Wojewody własność przedmiotowej nieruchomości nabyła z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Gmina L. W dniu 16 lutego 2006 r. wnioskodawczynie wystąpiły do Prezydenta Miasta L. o zwrot przedmiotowej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem inwestycji, pod którą została zbyta. W związku z tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy L., Wojewoda postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. wyłączył prezydenta Miasta L. będącego organem wykonawczym miasta, który reprezentuje je na zewnątrz i sprawuje jednocześnie funkcję starosty, od prowadzenia niniejszej sprawy oraz wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, iż działka 9/2 o pow. 0,1347 ha położona jest bezpośrednio przy Al. S. P. i jest w całości niezagospodarowana. Nie stwierdzono na niej żadnych prac związanych z budową osiedla "Rudnik", pod które została nabyta. Rosną na niej pojedyncze drzewa i krzewy ( samosiejki) oraz chwasty. Organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której E. K. podtrzymała żądanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast reprezentant Gminy L. zgłosił sprzeciw odnośnie zwrotu nieruchomości ze względu na to, iż została ona nabyta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek strony. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym, każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy więc stwierdzić, że stronie przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 10 grudnia 1987 r. Jak wynika z dołączonej do akt postępowania dokumentacji nabycia przedmiotowej nieruchomości, w tym decyzji Urzędu Miasta w Lublinie z dnia 1 grudnia 1987 r. oraz treści umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości – celem nabycia działki nr 9/2 o pow. 0,1347 ha była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "Rudnik". Oględziny działki nr 9/2 o pow. 0,1347 ha wykazały, że nieruchomość do chwili obecnej pozostaje niezagospodarowana i nie rozpoczęto na niej prac związanych z realizacją celu nabycia. Ustaleń tych nie kwestionuje żadna ze stron niniejszego postępowania. Należy więc stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca obecnie własność Gminy L., stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicielek tj. A. K. i E. K., przez to, że pomimo upływu ponad 20 lat od daty nabycia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Ponieważ na nieruchomości nie prowadzono działalności inwestycyjnej, to jej wartość z tego tytułu nie uległa podwyższeniu lub obniżeniu. Organ orzekający powołał treść art. 149 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zwrotu odszkodowania i jego waloryzacji. Przedstawił także sposób, w jaki wyliczono wysokość zwaloryzowanego odszkodowana za przedmiotową nieruchomość. Odszkodowanie to przypada aktualnemu właścicielowi nieruchomości tj. Gminie Lublin. W skardze na decyzję Wojewody prezydent Miasta L. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 136 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi skarżący dokonał analizy art. .216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywodząc, że nabycie, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 podobnie jak nabycie uregulowane w aktach prawnych wymienionych w punktach 1 i 2 niniejszego ustępu, jest nabyciem przymusowym, dokonywanym na wniosek podmiotu wyposażonego we władztwo administracyjne. Szczegółowa analiza treści art. 216 ust. 2 oraz powołanych w nim aktów prawnych pozwala stwierdzić, że nabycie na wniosek byłego właściciela nie wchodzi w zakres pojęcia "nabycie" w rozumieniu art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, nie można mówić o jakimkolwiek przymusie. Zbycie działki nr 9/2 było całkowicie dobrowolne. Skarżący zacytował także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r. (IV SA 2111/1996) oraz stanowisko doktryny (Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 207, s. 240, 244-246). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że prawodawca wypowiedział się w art. .216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości, w związku z tym nie ma potrzeby, w tym przypadku, stosowania dodatkowej wykładni systemowej do odczytania normy prawnej z wymienionych powyżej przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana po względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna. Organ orzekający prawidłowo ustalił stan faktyczny w tej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zakresie wystąpienia przesłanek do zwrotu nieruchomości z tego powodu, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Celem tym w sprawie niniejszej była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "Rudnik". Organ przeprowadził oględziny nieruchomości, o których zwrot ubiegają się byłe właścicielki i stwierdził, iż działka nr 9/2 o pow. 0,1347 ha przy Al. S.P. jest niezagospodarowana. Nie stwierdzono na niej żadnych prac związanych z budową osiedla "Rudnik". Ustaleń tych nie kwestionował skarżący. Kolejną kwestią jest zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni systemowej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863/06. W szczególności należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 216 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej podczas procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowi podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja zmieniła się z dniem 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), ponieważ w art. 216 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "2.Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1/ art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2/ art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 311); 3/ ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Przepis art. 216 ust. 2 nie może być bowiem poddany wykładni w oderwaniu od wyników interpretacji pojęć użytych w przepisie art. 216 , w brzmieniu sprzed nowelizacji, czyli w obecnym przepisie art. 216 ust. 1. oznacza to, że należy w pierwszej kolejności ustalić, czy umowa cywilno-prawna jako forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa spełnia cechy "nabycia" nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Byłaby to bowiem umowa zawarta wyłącznie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nie na jej podstawie. Natomiast w tej sprawie wystąpiła odmienna sytuacja prawna i faktyczna. Wynika to z tego, że przed zawarciem aktu notarialnego nastąpiło wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego czyli władcze jej rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji państwowej, jako niezbędny warunek zawarcia przedmiotowej umowy cywilnoprawnej w formie atu notarialnego. Decyzja administracyjna z dnia 1 grudnia 1987 r. (numer GG.VII.8221/ZG/41/87) wydana na podstawie art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczyła nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego – osiedla "Rudnik". Na decyzję tę powołano się w § 2 aktu notarialnego z dnia 10 grudnia 1987 r. Oznacza to, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. O takim właśnie nabyciu stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd tego rodzaju nabycie nieruchomości nie może być ograniczone do wywłaszczenia nieruchomości w formie decyzji administracyjnej, lecz dotyczy także stanu prawnego i faktycznego, który wystąpił w niniejszej sprawie. Zgoda właściciela dotyczyła bowiem tylko nabycia nieruchomości w ramach procedury ustawowej, której celem byłoby jej wywłaszczenie w przypadku braku zgody właściciela (art. 4 ust. 3b/ cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że umowa cywilnoprawna zawarta w formie aktu notarialnego została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym, który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Nie można również twierdzić, że strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach, tak jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Wola byłego właściciela była bowiem ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a ponadto sprzedający pozbawiony był możliwości wyboru kontrahenta oraz negocjacji ceny, gdyż elementy te zostały władczo określone w wydanej decyzji administracyjnej. Ponadto, zdaniem Sądu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi samodzielną normę prawną, jednoznacznie określającą zakres jej stosowania. Oznacza to, że nawet wbrew twierdzeniom strony skarżącej – stanowisko to doznaje wzmocnienia na skutek porównania treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z treścią dwóch pozostałych norm zawartych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Wynika to z tego, że w przeciwieństwie do enumeratywnego wyliczenia w art. 216 ust. pkt 1 przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz powołanie w art. 216 ust. 2 pkt 2 jednego przepisu ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca odwołał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym jest to właśnie ratio legis ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy w warunkach odpowiadających wywłaszczaniu nieruchomości na cel publiczny, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w rozdziale 6, dziale III ustawy. Dlatego też, przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 20963 ze zm.), o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6, działu III tej ustawy ma również zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w wyroku.