VII SA/Wa 891/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 3 500 zł. za 7 dni zwłoki w związku z wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) w K. gm. [...] na działce nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 27 czerwca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] września 2007 r., czyli po upływie 75 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 3 dni tj. od dnia 21 sierpnia 2007 r. (dnia wysłania wezwania) do dnia 24 sierpnia 2007 r. (dnia uzupełnienia wniosku) w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 kpa. wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta [...] o 7 dni przekroczył termin wynikający z cytowanego wyżej przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 3.500 zł. Odnosząc się do argumentów Starosty [...] zawartych w zażaleniu organ za niewłaściwą uznał jest interpretację, iż bieg 65-dniowego terminu rozpoczyna się w momencie, gdy wniosek inwestora jest kompletny. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a zatem od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę należy liczyć bieg terminu 65-dniowego, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że Starosta [...] podjął pierwszą czynność procesową w postaci wydania wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa, dopiero po upływie 54 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tak długi czas bezczynności organu spowodował znaczne opóźnienie całego postępowania i przyczynił się do zawinionej przez organ zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Starostę [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r., znak: [...]. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z argumentacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostaje wszczęte z chwilą złożenia odpowiedniego wniosku i nie ma znaczenia czy wniosek jest dotknięty brakami formalnymi. Skarżący podniósł, iż przepisy Prawa budowlanego stanowią przepisy szczególne w stosunku do norm zawartych w kpa, co potwierdza także obowiązek składania comiesięcznych raportów do wojewody o złożonych wnioskach o pozwolenie na budowę, a także raportach o wydanych pozwoleniach. W ocenie skarżącego wojewoda ma uprawnienie do nakładania kary na organy wstrzymujące się przed wydaniem decyzji, gdyż kara ta ma na celu przymuszenie organu do wydania decyzji i wyeliminowania nieuzasadnionego wydłużania postępowania, a nie wprowadzania represji już po fakcie jej wydania. Działania Wojewody [...] skarżący uznał za sprzeczne za karanie "niejako" ku przestrodze, co w świetle uzasadnienia do nowelizacji Prawa budowlanego jest sprzeczne z literą prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego również zawarła argumenty wskazujące na niemożność wymierzenia kary po zakończeniu postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Podniosła, iż regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6 ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 14 grudnia 2006 r. W rezultacie wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Powołała m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 302/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa i nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Sąd uznał za chybiony pogląd o niedopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podnieść, iż obecne brzmienie cytowanego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zostało wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Przedmiotowa nowelizacja doprecyzowała dokładny, liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie była to jednak najważniejsza zmiana. Przede wszystkim ustawodawca wprowadził jednoznaczne określenie formy orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę (postanowienie), a w szczególności przesądził o jego zaskarżalności, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia. Zacytowany przez pełnomocnika Starosty [...] w piśmie z dnia 22 lipca 2008 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 302/07 nawiązuje do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22), które zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie – w odniesieniu do podnoszonej kwestii - straciło całkowicie na swojej aktualności. W obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny ma formę postanowienia i jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, tym razem w przedmiocie wymierzenia grzywny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, iż jednym z elementów charakteryzujących określony stosunek administracyjno-prawny jest tożsamość stron postępowania administracyjnego. W sprawie wymierzenia kary stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz wyłącznie organ odpowiedzialny za szybkie procedowanie i wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 ust. 6 i organ wydający postanowienie w przedmiocie kary pieniężnej za niedopuszczalną zwłokę. Przedmiotem tak ustalonej sprawy administracyjnej, która – de facto jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu – nie jest udzielenie pozwolenia na budowę, lecz zasadność i wymiar kary pieniężnej orzeczonej właśnie w oparciu o cytowany art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W rezultacie Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazujących m. in. na sprzeczność zaskarżonej decyzji z treścią uzasadnienia projektu nowelizacji Prawa budowlanego, w którym mowa jest o organach "wstrzymujących" się przed wydaniem decyzji, należy wskazać, że uzasadnienie do projektu ustawy – jakkolwiek może mieć istotne znaczenie w procesie wykładni celowościowej– nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest osadzony w pewnym systemie i nie powinien być interpretowany w oderwaniu od innych norm Prawa budowlanego. Zaznaczenia wymaga, że możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie może być ograniczona jedynie do czasu trwania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w ścisłym powiązaniu z obowiązkiem składania comiesięcznych raportów do Wojewody o złożonych wnioskach o pozwolenie na budowę, a także raportach o wydanych pozwoleniach. Przede wszystkim należy podkreślić, że cytowany przepis w ogóle zawiera takiego czasowego ograniczenia, a zatem nie ma podstaw prawnych do dokonywania takiej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Również wykładnia celowościowa cytowanego przepisu z powołaniem się na treść uzasadnienia do projektu nowelizacji Prawa budowlanego nie prowadzi do wniosku, że wojewoda nie posiada uprawnienia do nałożenia kary po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwrócić należy uwagę, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wojewoda nie tylko byłby zobowiązany był do zaangażowania szeregu pracowników do jednoczesnego monitorowania bardzo wielu postępowań w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, ale w szczególności pozbawiony byłby możliwości dokonania rzeczywistej kompleksowej kontroli i oceny wciąż niezakończonego postępowania w sytuacji chociażby jego zawieszenia lub innej trwającej przeszkody - choć po upływie 65-dniowego terminu do wydania decyzji. Przyjęcie interpretacji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zaprezentowanej przez skarżącego prowadziłoby wreszcie do możliwości wydania wielu rozstrzygnięć (każdego zaskarżalnego w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego) w tym samym przedmiocie w ramach tego samego postępowania, ze względu na brak decyzji zezwalającej na budowę. Nie mnożąc przykładów, które w praktyce utrudniałyby bądź wręcz uniemożliwiały prawidłową ocenę stosowania art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, iż sugestia skarżącego o możliwości wymierzenia kary jedynie organowi "wstrzymującemu" się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a nie po zakończeniu postępowania nie znajduje dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa - wprowadzony przepisem art. 1 pkt 28 lit d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) miał na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę, co potwierdza treść uzasadnienia do projektu przedmiotowej ustawy (vide druk sejmowy nr 493) – jednakże nie można podzielić stanowiska, że kara ta mająca przecież charakter sankcji nie może być wymierzona organowi w wyniku negatywnej oceny całego przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zarówno taka kompleksowa ocena, jak też właściwy wymiar kary są bez wątpienia możliwe dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem wszystkich uzasadnionych i nieuzasadnionych przerw, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego mających wpływ na bieg 65-dniowego terminu do wydania decyzji. Nawiązując do prawidłowości zastosowania przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należy uznać, że do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów wynikających z okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień powstałych z winy strony (chodzi tu o przypadki przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie), okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie np. działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także terminów wynikających z innych przyczyn obiektywnych uniemożliwiających skuteczne prowadzenie postępowania. Uzasadnione wydaje się stanowisko, że także termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym winien podlegać odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (taki pogląd wyraził Sąd także w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06 publ. LEX nr 204972). Wliczaniu nie powinny natomiast podlegać terminy tzw. czynności zwykłych np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy, co znajduje odzwierciedlenie m. in. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do analogicznego art. 35 § 5 kpa (np. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Dlatego, mając na uwadze szczególny charakter art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego należy podzielić pogląd organu, że w rozstrzyganej sprawie bieg 65-dniowego terminu rozpoczął się w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, co znajduje również oparcie w art. 61 § 3 kpa. Dodatkowo organ odliczył od powyższego terminu 3 dni związane z uzupełnieniem wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, choć w ocenie Sądu czynność ta ma charakter tzw. czynności zwykłej, bieżącej i co do zasady powinna się mieścić w granicach ustawowego 65-dniowego terminu. Dodatkowo za rażącą i niczym nieusprawiedliwioną przewlekłość należy uznać wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku o braki formalne w trybie cytowanego art. 64 § 2 kpa, po upływie 54 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego Sąd uznał, iż Wojewoda [...] zasadnie zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzając Staroście [...] karę w wysokości 3 500 zł. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.