I OSK 1326/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 233/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 233/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzją z dnia 14. stycznia 2008 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 pkt 24c, art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 i 4, art. 32 ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz .U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) listopada 2007 r. Nr (...) zmieniającą ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). października 2006 r. Nr (...), zmienioną decyzją z dnia (...). marca 2007 r. Nr (...) w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci: M. M. i M. M. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia (...). września 2006 r. A. M. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci: M. M., M. M. oraz M. M.. Powyższy wniosek rozstrzygnięty został decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) o przyznaniu świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na dziecko M. M. w wysokości 64 zł miesięcznie, na okres od dnia 1. września 2006 r. do dnia 31. sierpnia 2007 r., zasiłku rodzinnego na dziecko M. M. w wysokości 64 zł miesięcznie, na okres od dnia 1. września 2006 r. do dnia 31. sierpnia 2007 r., zasiłku rodzinnego na dziecko M. M. w wysokości 64 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31. sierpnia 2007 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. M. w wysokości 100 zł jednorazowo, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. M. w wysokości 100 zł jednorazowo, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. M. w wysokości 100 zł jednorazowo oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko M. M. w wysokości 80 zł miesięcznie, na okres od dnia 1. września 2006 r. do dnia 31. sierpnia 2007 r. Następnie decyzją z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) Prezydent Miasta Ł. zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w zakresie wysokości dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznając rodzinie A. M. dodatek w wysokości 150 zł miesięcznie w okresie od dnia 1. stycznia 2007 r. do dnia 28. lutego 2007 r. oraz 160 zł miesięcznie w okresie od dnia 1. marca 2007 r. do dnia 31. sierpnia 2007 r. Kolejną decyzją z dnia (...). listopada 2007 r. nr (...) Prezydent Miasta Ł. ponownie zmienił własną decyzję z dnia (...). października 2006 r. nr (...), zmienioną decyzją z dnia (...). marca 2007 r. nr (...) i orzekł o przyznaniu powyższych świadczeń na okres do dnia 31. stycznia 2007 r. Od decyzji powyższej w dniu 11. grudnia 2007 r., odwołał się A. M. wskazując, iż z zaskarżonej decyzji dowiedział się, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego 504 zł, zasiłek może być przyznany, jeżeli dochód miesięczny na osobę w rodzinie jest wyższy od ustawowego kryterium, o kwotę mniejszą bądź równą najniższemu zasiłkowi tj. 48 zł, pod warunkiem, iż zasiłek taki przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Z uwagi na to, iż w poprzednim okresie zasiłkowym nie występował o przyznanie świadczeń, A. M. wniósł o sprawdzenie, czy wówczas zasiłek mu nie przysługiwał. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. cytując treść art. 3 pkt 2 i 24, art. 5 ust 1 i 4a ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz par. 18 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) wskazało, iż z akt sprawy wynika, iż w 2005 r. (poprzedzającym okres zasiłkowy 2006/2007) rodzina A. M. osiągnęła łączny dochód w wysokości 27.655 zł, tj. 460,62 zł na osobę miesięcznie. Na dochód ten składały się dochody uzyskane przez A. M. w kwocie 24.487,08 zł oraz K. M. w kwocie 3.168,19 zł. W dniu Łodzi. stycznia .2007 r. K. M. podjęła pracę, z której w pierwszym miesiącu osiągnęła dochód w wysokości 675 zł. Dochód rodziny K. i A. M., ustalony z uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez K. M., wyniósł zatem 543 zł w przeliczeniu na osobę miesięcznie, a więc przekroczył określone w przepisach ustawy kryterium dochodowe 504 zł. W tym stanie rzeczy Kolegium podniosło, iż zgodnie z treścią art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli ulegnie zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń. W ocenie organu odwoławczego w sprawie bezspornie sytuacja rodzinna i dochodowa strony uległa zmianie w stosunku do sytuacji przedstawianej przez nią we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń oraz ustalonej w decyzji przyznającej to prawo. Zmiana ta miała wpływ na prawo do świadczeń, a zatem zmiana decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). października 2006 r. nr (...), zmienionej decyzją z dnia (...). marca 2007 r. nr (...) była zasadna i uprawniona. Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego okoliczności, Kolegium zacytowało treść przepisu art. 5 ust 3 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, iż A. M. nie ubiegał się o przyznanie zasiłku rodzinnego w okresie 2005/2006, wobec czego zasiłek mu w tym okresie nie przysługiwał, co w ocenie organu odwoławczego pozbawia możliwości zastosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 12. października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), nie było uprawnione do badania przesłanek przyznania świadczenia, o które osoba zainteresowana w ogóle nie wystąpiła, oraz których istnienie bądź nieistnienie nie zostało stwierdzone stosownym aktem administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., A. M. powtórzył argumentację odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). listopada 2007 r. (...) wskazując, iż w okresie zasiłkowym 2005/006 jego rodzinie przysługiwał zasiłek rodzinny, a jedynie nie skorzystał on z prawa do zasiłku i nie ubiegał się o jego przyznanie. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast przepis art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Dodatki do zasiłków przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie przesłanek jedynie, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że weryfikując więc wniosek skarżącego organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącego, opierając się na zaświadczeniu o wysokości wynagrodzenia netto K. M.. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 543,20 zł, a więc przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy tj. 504 zł, zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Jednak według tego Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z zawartą tam regulacją, w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż użyte w tym przepisie pojęcie "dochód rodziny" musi być rozumiane jako przeciętny miesięczny łączny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Pojęcie to nie może być bowiem interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. Za celowością takiej interpretacji według tego Sądu przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., skoro w przedmiotowej sprawie okazało się, iż na skutek podjęcia pracy przez małżonkę skarżącego, dochód rodziny przekroczył kwotę 504 zł o 39,20 zł, a więc o mniej niż wynosi najniższy zasiłek, to tym samym obowiązkiem organów była ocena wniosku A. M. przez pryzmat art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle tego przepisu zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, co nie może być utożsamiane z faktycznym pobieraniem w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłku rodzinnego. Powołany przepis takiego warunku nie przewiduje. Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są zdaniem Sądu pierwszej instancji tożsame sytuacje. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta, np. z tego powodu, że nie wie o danym uprawnieniu. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń, do których prawo - zgodnie z art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych – jest ustalane na podstawie wniosku osoby uprawnionej. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. wydany w sprawie I SA/Wa 101/07, LEX 321793 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19. września 2006 wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1219/06 LEX 266705). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego a) art. 5 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późniejszymi zmianami ), przez rażąco błędną wykładnie, a polegającą na uznaniu, że uprawnienie do świadczeń rodzinnych wynika wprost z normy prawa materialnego w sytuacji, gdy uprawnienie wynika z decyzji administracyjnej o przyznaniu danego świadczenia po spełnieniu przesłanek ustawowych, zatem pojęcie "przysługiwania" jest pochodną uprzednio wydanej decyzji administracyjnej, a nie pochodną niedookreślonego uprawnienia wynikającego z norm ustawowych, tym samym wykładnia tego pojęcia nie może mieć miejsca w oderwaniu od uprzednio wydanej decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia) b) art. 23 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną wykładnię, bowiem "przysługiwanie" świadczenia rodzinnego jest związane z uprzednio wydaną decyzją administracyjną o nabyciu (ustaleniu prawa do świadczenia rodzinnego i to decyzja administracyjna kształtuje zakres praw i obowiązków strony, a więc ustala prawo do świadczeń na okres zasiłkowy, zaś strona posiada jedynie prawo do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń. c) art. 5 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwana jako U.ś.r. ) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej prowadzi się postępowanie zmierzające do "ustalenia" prawa do świadczeń rodzinnych, które nie były poprzedzone wnioskiem 2. Przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane jako P.p.s.a.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i przedstawienie oceny prawnej niespójnej, jak również brak wskazań, co do dalszego postępowania organów administracji w postępowaniu o "ustalenie prawa do świadczeń" i skutków "ustalenia" prawa bez wniosku strony i formy zakończenia tego "ustalenia", jak i brak wskazania, którą to z zasad wykładni Sąd zastosował w niniejszej sprawie. Wskazując na przytoczone podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, 2. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg i w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, 3. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, iż pominął w swych rozważaniach fakt, że U.ś.r. nie kształtuje uprawnienia do świadczeń rodzinnych w ten sposób, że wynikają one wprost z prawa materialnego, lecz uprawnienie do świadczeń rodzinnych jest konsekwencją przeprowadzonego na wniosek danej strony postępowania i ustalenia, że przesłanki ustawowe w danym przypadku są spełnione, czego konsekwencją jest wydanie przez organ administracji decyzji administracyjnej o nabyciu ( ustaleniu ) prawa do świadczeń rodzinnych. Jeżeli osoba uprawniona (do złożenia wniosku) nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego to oczywistym w ocenie organu jest, że nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a w konsekwencji nie ustalono prawa do świadczeń rodzinnych przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej w tym zakresie. Samo brzmienie art. 23 ust. 1 U.ś.r. w sposób jasny wskazuje że ustawodawca określił, iż świadczenie rodzinnych przysługuje i jego wypłata ma miejsce po złożeniu wniosku i ustaleniu tego prawa przez właściwy organ. Ustalenie prawa ma miejsce w wyniku wydania decyzji administracyjnej i decyzja ta ma charakter konstytutywny, bowiem z chwilą jej wydania strona nabywa prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy. Powyższe pozostaje w zgodzie z brzmieniem zarówno art. 24 ust. 1, jak i art. 32 ust. 1 U.ś.r. w których to ustawodawca posługuje się zwrotem "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy ..." i "... ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych ...". Strona skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji podniósł w zaskarżonym wyroku, iż prawo do świadczeń rodzinnych wynika wprost z ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijając zupełnie charakter decyzji o ustaleniu (nabyciu) prawa do świadczeń rodzinnych i przyjął, że możliwym jest abstrakcyjne uprawnienie do świadczeń rodzinnych, a więc że ono istnieje w oderwaniu od decyzji o ustaleniu tego prawa. Zatem przyjął, iż prawo do świadczeń rodzinnych wynika wprost z ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijając zupełnie charakter decyzji o ustaleniu (nabyciu prawa do świadczeń rodzinnych, co w ocenie organu jest oczywiście błędne. W art. 5 ust. 1 U.ś.r. stanowi się, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeni u na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "przysługuje" nie stanowi w ocenie organu, że z samego faktu, iż dochód w danej rodzinie nie przekracza określonej kwoty, wynika, że stronie przysługuje roszczenie o zasiłek rodzinny, bowiem automatycznie wprost z ustawy strona nabyła uprawnienie do tego świadczenia. Norma powyższa kształtuje jedynie jedno z kryteriów (przesłanek) dających podstawę do ustalenia przez właściwy organ administracji w drodze decyzji administracyjnej prawa do tego świadczenia. Zgodnie z art. 5 ust. 3 U.ś.r. w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Norma zawarta w art. 5 ust. 3 U.ś.r. jest typowym wyjątkiem od zasady i nie może być interpretowana rozszerzająco. Nie budzi wątpliwości w ocenie organu, że zwrotu "przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym" nie można interpretować w oderwaniu od powołanych powyżej norm, Jak i faktu, że strona nabywa prawo do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym w wyniku wydania decyzji administracyjnej kształtującej jej uprawnienie w tym zakresie. "Przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym" należy zdaniem strony skarżącej interpretować jedynie w ten sposób, że danej stronie po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wydano decyzję o ustaleniu prawa do świadczenia na okres zasiłkowy i decyzja ta poprzedzała wydanie nowej, kolejnej decyzji o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie rodzinne bowiem nie przysługuje, gdy dana strona nie złożyła wniosku w tym zakresie i nie wydano decyzji administracyjnej rozstrzygającej merytorycznie ten wniosek. Błędny tym samym w ocenie organu jest pogląd Sądu pierwszej instancji, iż cyt. "pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje", bowiem w tym przypadku "pobierać" świadczenie do znaczy mieć do niego prawo wynikające z decyzji administracyjnej uprzednio wydanej. Pobieranie jest konsekwencją nabycia prawa z decyzji administracyjnej . Powyższe stanowisko, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., znajduje potwierdzenie, nie tylko w powołanych powyżej normach prawa, lecz również chociażby w art. 28 ust. 5 U.ś.r., zgodnie z którym, jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń rodzinnych nie nastąpi do końca okresu zasiłkowego, prawo do świadczeń rodzinnych wygasa. Zatem w ocenie organu prawo do świadczeń rodzinnych wynika z decyzji administracyjnej o ich przyznaniu, nie zaś z abstrakcyjnego "uprawnienia" wynikającego wprost z normy prawa materialnego. Skarżący organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który stwierdza, że organy administracji "winny rozważyć zasadność zmiany decyzji ostatecznych w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. W ponownym postępowaniu organy ocenią więc uprawnienia skarżącego, nie pod kątem pobierania zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym, lecz ustalą czy zasiłek o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy mu przysługiwał". W opinii skarżącego zakres prowadzonego postępowania nadzwyczajnego jest jasno określony przez ustawodawcę, bowiem organ administracji winien ustalić, czy miały miejsce szeroko pojęte zmiany czy to w sytuacji rodzinnej czy to dochodowej, bądź inne które to miały wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, które to już dana strona posiada w określonym uprzednio wydaną decyzją ostateczną zakresie. Nie ma podstaw, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., aby w postępowaniu nadzwyczajnym określać, czy hipotetycznie danej osobie przysługiwałoby prawo do świadczenia rodzinnego, gdyby wniosek był złożony. Skarżący organ podnosi, że jeżeli by przyjąć za słuszny pogląd Sądu pierwszej instancji, to organ administracji w postępowaniu nadzwyczajnym, odnoszącym się do zupełnie innego przedmiotu, bez wniosku strony, winien ustalić prawo do świadczeń rodzinnych, a to sprowadzałoby się do wydania decyzji administracyjnej, bowiem prawo to nie jest prawem abstrakcyjnym, co do okresu zasiłkowego sprzed wydania decyzji ostatecznej i w konsekwencji do ustalenia tego prawa. Skoro zaś organ administracji ustalił prawo do świadczenia rodzinnego to wydaje decyzje w tym zakresie i winien wypłacić "należne" świadczenie. Taki pogląd, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., po pierwsze nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących normach prawa, po drugie, może rodzić taki skutek, że organy administracji skoro ustaliły "prawo do świadczeń" to winny wypłacić świadczenia za pewien niedookreślony okres czasu (a może nieograniczony okres) i może nawet z odsetkami, gdyby strona wezwała właściwy organ do zapłaty, a ten tego nie uczynił. Formułując zarzuty pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skarżący organ podnosi że sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są spójne, bowiem nie jest wiadomym, czy organ administracji winien wydać decyzję administracyjną o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie zasiłkowym, czy też wydać zaświadczenie w tym zakresie, jak również jakie będą skutki takiego działania w sferze uprawnień strony skarżącej i w jakim zakresie winien przeprowadzić postępowanie o "ustalenie" np. czy ma ono obejmować pełną dokumentację składaną przy wniosku, czy też wystarczy uzyskać stanowisko strony o Jej dochodzie. Sąd pierwszej instancji ponadto posługuje się w uzasadnieniu swego wyroku określeniami, które to z jednej strony przenosi z prawa cywilnego (np. dochodzenie świadczeń ), które w tym przypadku nie mogą mieć zastosowania, z drugiej, nie próbuje ich zdefiniować (np. uprawnienia skarżącego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię oparty jest na twierdzeniu, że uprawnienie do świadczeń rodzinnych nie wynika z normy prawa materialnego lecz z decyzji administracyjnej o przyznaniu takiego świadczenia. Aby zatem spełniona została przesłanka wskazana w art. 5 ust. 3 w/w ustawy w postaci "przysługiwania" zasiłku rodzinnego w poprzednim okresie zasiłkowym, powinien on być przyznany decyzją administracyjną. Z poglądami tymi nie sposób się zgodzić, bowiem art. 5 ust. 1 ww. ustawy mówi o tym jakim osobom przysługuje zasiłek rodzinny i jakie przesłanki muszą być spełnione aby prawo do tego zasiłku i jego wypłata zostały ustalone decyzją administracyjną w trybie wskazanym w art. 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To, że konkretnej osobie przysługuje zasiłek rodzinny bo spełnia wskazane w ustawie kryteria jego przyznania nie oznacza, że prawo to w każdym przypadku jest ustalone decyzją administracyjną. Postępowanie wszczyna się na wniosek i brak takiego wniosku nie oznacza, że dane uprawnienie nie przysługuje. Nie może ono być realizowane bez stosownej decyzji administracyjnej ale nie zmienia to faktu, że istnieje samo abstrakcyjne uprawnienie, które po złożeniu wniosku może być zrealizowane. Nietrafne z przedstawionych wyżej względów są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Trzeba również wbrew zarzutom, skargi kasacyjnej stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, w tym także wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.