IV SA/Wa 919/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie przekazania według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) marca 2008 roku nr (...), 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej E. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Minister Skarbu Państwa w wyniku rozpoznania wniosku E. W., P. W. i W. W. złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia (...) marca 2008r. w kwestii braku właściwości rzeczowej do rozpatrzenia wniosku dotyczącego zapłaty rekompensaty w kwocie 2.076.603,00 zł z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las, położonej w gminie B., powiat w., województwo (...), o łącznej powierzchni (...) m2. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy: w dniu (...) marca 2008 r. Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie w przedmiocie przekazania według właściwości do Ministra Środowiska wniosku E. W., P. W. i W. W. z żądaniem zapłaty rekompensaty w kwocie (...) złotych z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las, położonej w gminie B., powiat w., województwo (...), o łącznej powierzchni (...) m2 uznając się tym samym za niewłaściwy w przedmiotowej sprawie. W dniu 26 lutego 2008 r. do organu wpłynął wniosek ww. wnioskodawców, w którym w trybie art. 127 § 3 kpa wystąpiono o ponowne rozpatrzenie powyższego wniosku i ustalenie przez Ministra Skarbu Państwa rekompensaty w związku z przejęciem nieruchomości w oparciu o dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, że Minister Skarbu Państwa nie jest organem, przed którym toczą się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy od organu, który wydał decyzję z naruszeniem ww. przepisu, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę rzeczywistą. Minister Skarbu Państwa nie jest dysponentem państwowego funduszu celowego pn. Fundusz Reprywatyzacji i realizuje wnioski o wypłatę odszkodowań przekazane przez organy, reprezentujące Skarb Państwa we właściwym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Wypłata odszkodowań odbywa się na podstawie decyzji administracyjnych, wyroków sądowych oraz ugod sądowych wydanych na podstawie art. 160 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, wskutek stwierdzenia bezprawności orzeczeń o nacjonalizacji mienia przez Państwo. W konkluzji organ stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia (...) marca 2008r. o braku właściwości Ministra Skarbu Państwa do przyznania i wypłaty rekompensaty w wysokości 2.076.603,00 złotych. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Skarbu Państwa wniosła E. W. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: * art. 19 kpa poprzez błędne uznanie, iż Minister Skarbu Państwa nie jest organem właściwym do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w oparciu o dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, podczas gdy jest umocowany do podejmowania decyzji w tym zakresie, * art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej oraz art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw poprzez uznanie, iż kwestia ustalenia kwoty rekompensaty nie wchodzi w zakres kompetencji Ministra Skarbu Państwa oraz wskazanie, że w sprawach wypłaty odszkodowań właściwym jest Minister Środowiska, * art. 8 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia (...) marca 2008r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wniosek, z którym wystąpili wnioskodawcy dotyczy nie tylko wypłaty, ale również ustalenia rekompensaty w związku z przejęciem nieruchomości w oparciu o dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W zaskarżonym postanowieniu jak również w postanowieniu z dnia (...) marca 2008r. Minister Skarbu Państwa nie odniósł się do tej kwestii wskazując, iż jest wyłącznie uprawniony do wypłaty rekompensaty. Organ wykazał całkowite niezrozumienie wniosku, poszukując podstawy prawnej do ustalenia rekompensaty w art. 156 § 1 kpa w związku z art. 160 kpa. Wnioskodawcy nie wnosili bowiem na żadnym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz wnosili, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju o wydanie nowej decyzji o ustaleniu rekompensaty. Skarżąca podniosła także, iż poza art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, brak jest innych uregulowań, które dotyczyłyby kwestii sposobu i formy wypłaty rekompensat. Dlatego też należy odnieść się do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, której art. 25 ust. 1 stanowi, iż dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz ochrony interesów Skarbu Państwa. W tych sprawach, zgodnie z art. 25 ust. 2 cytowanej ustawy Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa. Mając przy tym na uwadze fakt, iż Minister Skarbu Państwa jest również dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego, z którego wypłacane są rekompensaty, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju a wypłata rekompensaty w niniejszej sprawie nie następuje w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej lub na mocy orzeczenia sądowego, zasadnym jest uznanie, że kwestią ustalenia kwoty rekompensaty zajmuje się również Minister Skarbu Państwa. Skarżąca stwierdziła również, że art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw nie zawiera żadnego zapisu, który prowadziłby do uznania, iż wypłata rekompensaty może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, orzeczenia sądowego bądź ugody. Z art. 28 ustawy o działach administracji rządowej wynika, że dział środowisko nie obejmuje tego rodzaju spraw, a Minister Środowiska jedynie sprawuje nadzór nad Państwowym Gospodarstwem Leśnym "Lasy Państwowe". Nadzór nie obejmuje zaś spraw własnościowych i odszkodowawczych w związku z bezprawnym przejęciem własności osób trzecich. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że brak jest normy o charakterze materialnoprawnym, z której wynikałoby, że obowiązek ustalenia rekompensaty ciąży na innym organie niż Minister Skarbu Państwa. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. sygn. akt III CKN 127/00 Lex nr 78021, w którym stwierdzono, że wobec braku wyraźnego wskazania innej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, z którą byłoby związane roszczenie, właściwym do rozpoznania żądania jest Minister Skarbu Państwa. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa skarżąca podniosła, że Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do wskazanych przez stronę skarżącą przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym nadal nie uzyskano jasnej i precyzyjnej odpowiedzi, który organ administracyjny jest właściwy do wypłaty rekompensaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju oraz art. 77 Konstytucji RP, w oparciu o które wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o zapłatę rekompensaty z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, nie mają mocy wstecznej. Minister podniósł ponadto, że z art. 7 ww. ustawy wynika jedynie, iż Skarb Państwa nie kwestionuje co do zasady roszczeń wynikających z utraty własności zasobów naturalnych, określonych przepisami tej ustawy i gotów jest zaspokajać je w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Organ podkreślił także, że nie istnieje żadna podstawa prawna, która nadawałaby Ministrowi Skarbu Państwa uprawnienia do orzekania o przyznaniu prawa rekompensaty i jej wypłaty na podstawie wskazanych przez skarżących przepisów. Podstawy dokonywania wypłaty z Funduszu Reprywatyzacyjnego, którym dysponuje Minister, są ściśle określone w przepisach szczególnych. W każdym przypadku podstawą do dokonywania takiej wypłaty jest wcześniejsza decyzja administracyjna lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania. Organ stwierdził również, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 8 i 107 § 3 kpa, bowiem postanowienie nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, a w związku z tym nie można oczekiwać, aby jego uzasadnienie spełniało wszystkie warunki, które spełniać powinno uzasadnienie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem organ błędnie uznał, że sprawa dotycząca wypłaty "rekompensaty" w związku z przejęciem nieruchomości stanowiącej las w oparciu o dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1945r. Nr 15, poz. 82 ze zm.) stanowi sprawę administracyjną związaną ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Powyższa, w ocenie Sądu błędna teza, spowodowała zdaniem organu konieczność przekazania sprawy do takiego organu administracji publicznej, którego właściwość rzeczowa obejmuje załatwianie spraw z zakresu leśnictwa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 pkt 7) i ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007r. , Nr 65, poz. 437 ze zm. ) do spraw leśnictwa właściwym organem jest minister właściwy do spraw środowiska. Należy podkreślić, że trafnie - ze względu na rodzaj roszczenia wysuwanego przez skarżącą i pozostałych spadkobierców - organ w pierwszej kolejności rozważył swoją właściwość. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy skutkuje tym, że jest ona obciążona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ ma obowiązek badać swoją właściwość rzeczową i miejscową w każdym stadium postępowania. Rozważenie jednakże kompetencji organu właściwego do rozpatrzenia wniosku opartego o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) przez Ministra Skarbu Państwa doprowadziło do chybionych wniosków, a mianowicie ustalenia, iż właściwym w takiej sprawie jest Minister Środowiska. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądanie rekompensaty związane jest z decyzją nacjonalizacyjną, wydaną w przeszłości, a następnie której została stwierdzona nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa w odrębnym postępowaniu nieważnościowym. Powoływany dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa miał charakter aktu nacjonalizacyjnego, a przewidziane nim przejęcie lasów i gruntów na własność Skarbu Państwa następowało z mocy prawa. Nie ma podstaw do uznania, że przepisy dekretu czy aktu wykonawczego do niego uzależniały nabycie własności gruntów leśnych od jakiejkolwiek czynności organu administracji publicznej - czy to sporządzenia protokołu, o jakim mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16), czy też wydania orzeczenia administracyjnego. Dekret nie przewidywał żadnych wymagań formalnych do skutecznego przejęcia lasów na rzecz Skarbu Państwa, w tym wydania decyzji przez właściwy organ administracji państwowej stwierdzającej, w deklaratywny sposób, fakt przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych (vide stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z 22 kwietnia 1994 r., III CZP 50/94 - OSNC z 1994, nr 11, poz. 212 i z 27 kwietnia 1994 r., III CZP 54/94 - OSNC z 1994 r). Skoro nie została wydana żadna decyzja nacjonalizacyjna, bowiem przepisy nie przewidywały takiego trybu, tym bardziej nie mogło być prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Zatem kryterium właściwości organu przyjęte w zaskarżonym postanowieniu, a opierające się na roszczeniu o odszkodowanie z tytułu wydania decyzji, następnie ocenionej w postępowaniu nieważnościowym, jest całkowicie chybione. Na marginesie należy wskazać, iż gdyby stanowisko Ministra było trafne, a zatem roszczenie spadkobierców związane byłoby ze szkodą poniesioną przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, której niezgodność z prawem stwierdzono we właściwym postępowaniu, od dnia 1 września 2004r. odszkodowanie może być dochodzone jedynie przez sądem powszechnym ( ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw- Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Pozostaje natomiast otwarta kwestia jaki charakter ma roszczenie wymienione w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W sposób bowiem wyraźny skarżąca twierdzi, że roszczenie spadkobierców właściciela przejętego lasu opiera się na wskazanym wyżej przepisie i obejmuje żądanie wypłaty rekompensaty z tytułu utraty własności lasów, nie zaś z tytułu przejęcia tych lasów z naruszeniem prawa (czyli podważanie legalności samego aktu przejęcia). W pierwszej kolejności organ powinien zatem zbadać czy przepis ustawy przewidujący owo roszczenie, na tyle został skonkretyzowany, aby można uznać, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ta kwestia bowiem decyduje czy w ogóle sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, do rozstrzygania której powołany jest organ administracji publicznej. Zagadnienie właściwości miejscowej i rzeczowej organu ma w takiej sytuacji charakter już wtórny. Bez rozstrzygnięcia tej elementarnej kwestii niemożliwym jest dalszy tok postępowania organu tj. przestrzeganie przez organ swej właściwości. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2006r (sygn. akt I SA/Wa 2276/05, Lex 258371), który stwierdził, że "organ administracji publicznej, do którego wniesione zostało pismo z konkretnym żądaniem (podanie) jest obowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym". O tyle w niniejszej sprawie kwestia kognicji organów administracji publicznej ma znaczenie, bowiem nie wynika ona w sposób jednoznaczny z powoływanej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Cytowany przepis ustanawia owszem zapewnienie, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez ustawę do strategicznych zasobów naturalnych kraju zostaną zaspokojone w formie rekompensat, jednocześnie jednak odsyła co do zasad wypłaty tych rekompensat do przepisów odrębnych. Do dnia orzekania przez organ takie przepisy nie zostały uchwalone. W szczególności nie jest wiadomym, czy wypłata rekompensat będzie wymagała wydania indywidualnej decyzji administracyjnej dla każdej z ewentualnych osób uprawnionych, czy też wystarczającym będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensat zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub przewidziana inna instytucja. Nie jest także wiadomym czy dochodzenie roszczeń.z tytułu wypłaty rekompensat nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Reasumując, w pierwszej kolejności zadaniem organu było rozważenie, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a dopiero w dalszej kolejności rozważenie, czy Minister Skarbu Państwa jest właściwy do jego rozpatrzenia, mając na uwadze, że postępowanie nie dotyczy odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji nacjonalizującej las położony w gminie B., powiat w., województwo (...), Uznając zatem, że naruszone postanowienia naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7, 77§ 1 kpa i art. 61 kpa w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy, należab na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a orzec jak na wstępie. O niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 wymienionej ustawy, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18. ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).