II SA/Ol 398/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na stosowanie stopy procentowej w opłatach za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Rada Miejska podjęła w dniu "[...]" uchwałę "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na stosowanie stopy procentowej w opłatach za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W § 1 tejże uchwały wyrażono zgodę na "stosowanie stopy procentowej do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odpowiednio do: 1) nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych – 0,4 stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, jednak nie mniej niż 10 % w stosunku rocznym; 2) nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę – 0,5 stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, jednak nie mniej niż 14 % w stosunku rocznym. Przepis § 4 stanowi, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 r. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego aktu w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż co prawda, na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, rada miasta może wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określonej w ust. 4 wskazanego artykułu, stopy procentowej w odniesieniu do nieziszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz nie może zobowiązać do stosowania innej stopy. Inna stopa procentowa może być zarówno wyższa, jak i niższa od przewidzianej w ustawie. Właściwy organ ma do wyboru zastosowanie stopy ustawowej lub innej, na którą rada lub wojewoda wyrazi zgodę. Przy wydawaniu zgody organ stanowiący może określić widełki, w jakich organ wykonawczy może się poruszać. Stopa procentowa może zostać wskazana liczbowo (sztywno lub w widełkach) albo przez odniesienie do innej stopy procentowej jako jej ułamek, równość lub wielokrotność (np. 0,8 stopy odsetek ustawowych, 2-krotność stopy redyskonta weksli). Jednakże w ten sposób wskazana stopa ma być ustalona w sposób możliwy do realizacji. Natomiast zdaniem organu nadzoru, wskazane przez Radę Miejską stopy procentowe nie spełniają takiego warunku. Stopa redyskontowa weksli w miesiącu lutym wynosiła 5,75% w stosunku rocznym. Zatem ani 0,4 stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP nie osiągnie pułapu powyżej 10% w stosunku rocznym, ani tym bardziej 0,5 ww. stopy nie osiągnie pułapu powyżej 14% w stosunku rocznym. Skarżący zarzucił ponadto, iż rada gminy nie ma podstaw prawnych, a tym samym kompetencji do udzielania zgody, o której mowa w art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w formie aktu prawa miejscowego. Nie znajduje to umocowania w upoważnieniach ustawowych. Takiego upoważnienia nie zawiera ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustawa o gospodarce nieruchomościami ani ustawa o samorządzie gminnym. Zatem jeżeli uchwała taka nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym - ani na mocy przepisu szczególnego ani na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, to treść § 4 przedmiotowej uchwały skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu stwierdził, iż zapis § 1 przedmiotowej uchwały w pkt 1 i 2 ustala pewne minimum, którego skarżący nie bierze pod uwagę i w związku z tym bezpodstawnie zarzuca, że 0,4 czy też 0,5 stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP nie osiągnie pułapu powyżej 10% czy też 14% w stosunku rocznym. Odnośnie drugiego z zarzutów podniósł, iż akty prawa miejscowego mają niejednolity charakter i podstawa prawna do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego, w tym przedmiotowej uchwały, nie wynika tylko z przywoływanego przez skarżącego art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Taką podstawą prawną może być również art. 40 ust. 1 tejże ustawy. Skoro przedmiotem aktów prawa miejscowego stanowionych przez radę gminy mogą być sprawy będące we właściwości gminy, w tym w zakresie określonym przepisem art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co wynika z przytoczonych niżej uchwał, to bezpodstawnym staje się zarzut o braku podstaw prawnych rady gminy i braku kompetencji do udzielania przedmiotowej zgody w formie aktu prawa miejscowego, a skarżący nie może być tak nie konsekwentny w prezentowanym stanowisku odnośnie publikacji aktów normatywnych, gdyż stosownie do ustalonych przez Radę Miejską zapisów uchwały zawiera ona postanowienia (normy prawne generalne) odnoszące się do nieograniczonego kręgu określonych adresatów, i w związku z tym powinna być również opublikowana w dzienniku urzędowym wojewody. W związku z tym, że uchwały, wskazane w § 3 zaskarżonej uchwały, zostały opublikowane w Dziennikach Urzędowych Wojewody jako akty prawa miejscowego, to ich uchylenie powinno nastąpić również w formie i trybie określonym dla aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie kontrola ta wykazała zasadność skargi. Zgodnie z art. 4 ust. 1-4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. (ust. 1). Właściwy organ ustala w decyzji opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) (ust. 2). Opłatę rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat (ust. 3). Nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 4). Z kolei przepis zawarty w ust. 5 w/w art., wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, stanowi, iż wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. Stosownie do ust. 17 cyt. art., do wyrażenia owej zgody stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następuje więc ono odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Z przytoczonej regulacji wynika, iż w każdej sprawie z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności właściwy organ ustala opłatę za przekształcenie, a jeśli zostanie ona rozłożona na raty, jej nieuiszczona część podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, chyba że na wniosek właściwego organu wojewoda (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa) lub rada lub sejmik (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego) wyrazi zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej. Zgoda na zastosowanie innej stopy procentowej nie jest więc podejmowana niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Innymi słowy, w przedmiocie tej zgody, jeśli sprawa dotyczy nieruchomości stanowiących własność gminy, rada gminy podejmuje uchwałę, która jest adresowana do organu właściwego w ramach procedury administracyjnej prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji. Jest to regulacja kompletna, w której nie przewidziano wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego. Właśnie ze względu na kompletność uregulowania sposobu wyrażania zgody na zastosowanie innej stopy procentowej nie sposób podzielić stanowiska, zgodnie z którym zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego znajduje umocowanie w upoważnieniu rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie w spraw majątkowych gminy [art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)] Podstawy ku temu nie stanowi tym bardziej art. 40 ust. 1 tejże ustawy, w oparciu o który prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych, gdyż ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości takiego upoważnienia nie zawiera. W ustawie nie zawarto bowiem upoważnienia dla rady gminy do określenia stóp procentowych w formie aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji PR, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa ta wskazuje jedynie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na zmianę stopy procentowej na skutek złożenia wniosku przez burmistrza (art. 4 ust. 17 ustawy, w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawodawca nie przewidział jednak dla rady samoistnego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Zgoda rady jest bowiem uzależniona od stosownego wniosku burmistrza, który z takim wnioskiem może wystąpić lub nie. W ocenie Sądu taka konstrukcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, iż w sprawie ustawodawca zawarł delegację do wydania aktu prawa miejscowego. Skoro więc zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to nie mogła być opublikowana wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w dziennikach urzędowych ogłaszane są jedynie akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. Do tej kategorii aktów normatywnych nie należy, co wyżej wykazano, uchwała wyrażająca zgodę na zastosowanie innego oprocentowania należności z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która może dotyczyć wyłącznie sprawy indywidualnej. Ze względu na powyższe należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Chociaż ze względu na wydany wyrok tracą znaczenie zapisy zaskarżonej uchwały, to jednak z przyczyn praktycznych celowe jest zwrócenie uwagi na niezasadność zarzutu błędnego sformułowania dyspozycji § 1 tejże uchwały. Zdaniem wojewody, wskazane stopy zostały ustalone w sposób niemożliwy do realizacji, gdyż w lutym 2008 r. stopa redyskontowa weksli wynosiła 5,75 % w stosunku rocznym i dlatego ani 0,4 stopy redyskonta weksli nie osiągnie pułapu powyżej 10 % w stosunku rocznym, ani tym bardziej 0,5 stopy redyskonta weksli nie osiągnie pułapu powyżej 14 % w stosunku rocznym. Zasadność tego twierdzenia opiera się jednak na bezpodstawnym założeniu, iż stopa redyskontowa weksli ogłoszona przez Radę Polityki Pieniężnej nie będzie ulegać zmianie. Wskazać należy, iż stopa redyskonta weksli jest stopą zmienną uchwalaną przez Radę Polityki Pieniężnej. Uchwała w sprawie wyrażenia zgody na stosowanie innej stopy procentowej może obowiązywać przez pewien okres czasu i nie można wykluczyć podwyżki stóp redyskonta weksli, która spowoduje, że 0,4 lub 0,5 stopy przekroczy pułap odpowiednio 10% lub 14% w stosunku rocznym. W chwili obecnej zasadne jest zaś twierdzenie, że oprocentowanie nieuiszczonej części opłaty – przy tak skonstruowanym zapisie uchwały - może zostać ustalone w widełkach określonych w wielkości od stopy redyskonta weksli podanej przez Radę Polityki Pieniężnej, jednakże nie mniejszej niż 10 lub 14 % w stosunku rocznym. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.