II SA/Bd 544/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] r. Komendant Miejski Policji zwolnił ze służby R. P. z dniem 15 marca 2008 r. Policjant był uprzednio zawieszony w czynnościach służbowych od 24 marca 2006 r. Upływ 12 miesięcy zawieszenia dał podstawy do zwolnienia na mocy art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), gdyż w dniu 20 września 2006 r. weszła w życie ustawa z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 158, poz. 1122), która dodała do art. 41 ust. 2 ustawy o Policji pkt 9 stanowiący, że upływ 12 miesięcy zwieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia uprawnia do zwolnienia ze służby w Policji. Młodszy aspirant R. P. będący detektywem sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...][...] został na początku zawieszony w czynnościach służbowych z dniem 24 marca 2006 r. na okres trzech miesięcy w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 kk, art. 231 § 1 kk, art. 239 §1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i art. 266 § 1 kk. W dniu 6 czerwca 2006 r. Komendant Miejski Policji w [...] przedłużył zawieszenie w czynnościach do czasu zakończenia postępowania karnego. Postępowanie karne toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] i termin jego zakończenia nie jest znany. Jak organ stwierdził, nowelizacja ustawy o Policji pozwoliła na zastosowanie sankcji w postaci zwolnienia ze służby, gdyż zainteresowany pozostaje w zawieszeniu w pełnieniu czynności służbowych przez okres ok. dwóch lat. Ponadto nie ma możliwości ustalenia wyniku i terminu zakończenia postępowania karnego oraz ewentualnej apelacji, a to bezpośrednio oddziałuje na działanie komisariatu, osłabiając funkcjonowanie pionu kryminalnego. Pozostawienie funkcjonariusza na stanowisku znacznie utrudni realizację zadań nałożonych na sekcję i uniemożliwia mianowanie innego funkcjonariusza. W przypadku wydania wyroku uniewinniającego, zainteresowany zostanie przywrócony do służby w Policji. W odwołaniu strona wskazała, że nie ma wpływu na tempo prowadzenia postępowania przygotowawczego ani sądowego, podkreśliła swoją niewinność i wskazała na nierówne traktowanie osób, które znalazły się w podobnej sytuacji faktycznej. Odnosząc się do argumentu osłabienia funkcjonowania sekcji Kryminalnej wyraziła chęć pomocy, która byłaby możliwa po uchyleniu rozkazu o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Strona zwróciła uwagę na dotychczasowy przebieg służby i pozytywną ocenę służby. Rozkazem Personalnym nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił ją na dzień 25 kwietnia 2008 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz nr [...]. Uzasadniając zmianę rozkazu w części wskazał, że określona w zaskarżonym rozkazie data 15 marca 2008 r. upłynęła, zanim odwołanie wraz z aktami postępowania wpłynęło do organu odwoławczego, a organ pierwszej instancji nie nadał zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak też nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Stąd też datę zwolnienia organ odwoławczy ustalił na dzień 25 kwietnia 2008 r. Argumentów podniesionych w odwołaniu organ nie uwzględnił. W uzasadnieniu natomiast stwierdził, że zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest fakultatywne i nie zależy od "winy" policjanta lub jej braku w zakresie czasu trwania postępowania karnego. W sprawie istotne jest to, że postępowanie karne zawisło przed Sądem Rejonowym w [...], gdzie nie zapadł jeszcze nawet wyrok w pierwszej instancji i brak jest możliwości określenia daty zakończenia postępowania karnego. Ideą wprowadzenia nowelizacji ustawy o Policji przez dodanie pkt 9 do art. 41 ust. 2 było rozwiązanie problemu zatrudnienia policjantów, którym prokuratura postawiła zarzuty karne lub w sprawie których trwa postępowanie karne i brak jest możliwości określenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku. W związku z tym wprowadzono możliwość zwolnienia policjanta ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Wraz z tą normą prawną uchwalono zmianę art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym, przepisy ust. 1-6 (przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne) stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. To oznacza, że interes osoby niewinnej jest zabezpieczony poprzez przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne i pozwala na odwrócenie skutków wcześniejszego zwolnienia ze służby. Podkreślono też, że o tym, czy są podstawy do zawieszenia lub uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych decydują obwiązujące normy prawne oraz okoliczności faktyczne danej sprawy, a nie decyzje podejmowane w innych, choćby podobnych sprawach. Nie ma zatem znaczenia to, że wobec innego funkcjonariusza podejrzanego w innej sprawie karnej, nie podjęto takiej decyzji, jaką wobec skarżącego. Nie ma też znaczenia subiektywna ocena skarżącego jakoby był niewinny zarzucanych mu czynów, albowiem zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie jego winy lub niewinności za zarzucane mu przestępstwa. Z tego też względu nie ma znaczenia dotychczasowy sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych. Organ podzielił też argument organu pierwszej instancji dotyczący niemożliwości mianowania innego policjanta na zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że sąd stosujący środek zapobiegawczy nie widział żadnych przeciwwskazań do kontynuowania przez niego służby, albowiem Sąd Rejonowy w [...] w ogóle nie rozstrzygał w zakresie zasadności lub braku zasadności zastosowania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia czynnościach. Niezależnie od tego, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ustawy o Policji jest instytucją samodzielną i odrębną od zastosowania przez sąd lub prokuraturę środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie rozkazu Komendanta Wojewódzkiego [...], zarzucając naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przez błędną i dowolną jego interpretację oraz pominięcie w procesie decyzyjnym fakultatywnego charakteru zwolnienia. Zwrot o "możliwości zwolnienia" oznacza, że zwolnienie ma charakter uznania administracyjnego i winno uwzględnić zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącego bez pomijania okoliczności konkretnego przypadku, takich jak wyjątkowa przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego, na które skarżący nie ma wpływu. W tych okolicznościach brak podstaw do obciążenia skarżącego negatywnymi skutkami opieszałego działania innych instytucji. Zarzucono też nieuwzględnienie zachowania policjanta w służbie i w życiu prywatnym oraz sytuacji innego funkcjonariusza zawieszonego w tych samych okolicznościach. Skarżący polemizował też z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem o bezwzględnej potrzebie zwalniania policjantów po 12 miesiącach zawieszenia w czynnościach w przypadku braku możliwości określenia terminu zakończenia toczącego się postępowania karnego, gdyż gdyby taka był intencja ustawodawcy to rygor określony w art. 41 ust. 2 pkt 9 nie miałyby charakteru fakultatywnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Dodatkowo organ wskazał, że charakter czynów o które skarżący został oskarżony stanowią wystarczający powód do przyjęcia, że interes społeczny, dobre imię Policji oraz nadużycie zaufania obywateli muszą przeważać nad interesem skarżącego i uzasadniają zwolnienie go ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach: - orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską; - nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; - wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby; - skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego; -wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta; -zrzeczenia się obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa; - upływ okresu służby określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu lub mianowanie na stałe; - upływ okresu próbnego służby kontraktowej, jeżeli policjant lub przełożony skorzystał z uprawnienia określonego w art. 28a ust. 4. W ustępie 2 tego artykułu wymieniono inne okoliczności, które pozwalają na zwolnienie ze służby. Przepis ten stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby m.in. w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia (art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy). Wskazana zatem podstawa zwolnienia ma charakter fakultatywny w przeciwieństwie do przypadków obligatoryjnego zwolnienia wymienionych w ust. 1. Zróżnicowanie zasad zwolnienia ze służby wskazuje na konieczność oceny okoliczności, które stwarzają bezpośrednią przyczynę zastosowanej sankcji. W przypadku obligatoryjnego zwolnienia wystarczające jest stwierdzenie, że wystąpiły bezwzględne przesłanki zwolnienia natomiast w sprawie fakultatywnego zwolnienia wymagana jest wszechstronna ocena zaistniałych okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu, ale i rozkazu organu pierwszej instancji wskazuje się na spełnienie warunków określonych w art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy, tj. upływu 12 miesięcy zawieszenia i trwania przyczyny będącej podstawą zawieszenia, pomijając zupełnie okoliczności indywidualne, dotyczące osoby skarżącego. Uzasadniając fakultatywność decyzji organy powołały się na intencje ustawodawcy przy wprowadzaniu nowelizacji ustawy, na możliwość przywrócenia do służby po uzyskaniu wyroku uniewinniającego lub umorzenia postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego, a więc w konsekwencji zabezpieczenia interesu osoby niewinnej oraz wskazały na brak podstaw do badania okoliczności subiektywnych, takich jak ocena stopnia zwieszenia w popełnianiu zarzucanych czynów. Zwrócono także uwagę na skutki osłabienia kadrowego przez blokadę awansu innych osób na stanowisko zajmowane przez zawieszonego funkcjonariusza. W ocenie Sądu wskazane okoliczności mają charakter obiektywny i mogą stanowić uniwersalną argumentację dla zwolnienia każdego zawieszonego funkcjonariusza. W takim przypadku zanika zróżnicowanie charakteru podstawy zwolnienia ze służby. Aby prawidłowo zastosować dyspozycję art. 49 ust. 2 niewystarczające jest wykazanie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Fakultatywność zwolnienia wymaga zindywidualizowania charakteru tych okoliczności. Wprawdzie słusznie organ wskazuje, że bez znaczenia jest przeświadczenie skarżącego o własnej niewinności czy porównywanie sytuacji innych funkcjonariuszy, gdyż organ nie bada winy i okoliczności popełnienia zarzucanych czynów, ale nie bez znaczenia jest ustalenie czy postawa skarżącego miała wpływ na przewlekłość prowadzonego postępowania przygotowawczego i sądowego np. przez unikanie poddania się czynnościom procesowym. Podstawą zawieszenia było toczące się postępowanie karne a ustawodawca wskazuje na czas trwania podstawy zawieszenia, zatem w bezpośrednim związku pozostaje ocena, czy skarżący przyczynił się do przewlekłości postępowania. Zadaniem organów w przypadku zróżnicowania przez ustawodawcę podstaw zastosowania określonej sankcji jest poszukiwanie przekonywujących argumentów przemawiających za podjęciem określonej decyzji. Spełnienie wymienionych w przepisie przesłanek i odwołanie się do okoliczności powszechnie znanych jak w przytoczonym zaskarżonym rozkazie nie dają szans na właściwe zastosowanie powołanego przepisu. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę znalezienia argumentów przemawiających za zwolnieniem przez ważenie interesu skarżącego i interesu społecznego, ale te próby należy uznać za spóźnione. Prawidłowo wydana decyzja przy zastosowaniu fakultatywnej podstawy zwolnienia wymaga ustalenia tych okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w punkcie 2 wyroku.