II OSK 1042/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 614/08 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Sp. z o.o. w K. kwotę 3550 (słownie: trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1042/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 614/08 po rozpoznaniu skargi inwestora na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania wielorodzinnego budynku mieszkalnego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji ustalił w toku kontroli dokonanej w marcu 2007 r., w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, iż przedmiotowy budynek jest zamieszkały, zaś inwestor oświadczył, że dokumentacja budynku została przekazana wspólnocie mieszkaniowej. Ponieważ zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części nastąpiło z naruszeniem art. 54 i 55, została wymierzona inwestorowi kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość kary ustalono mając na uwadze, że obiekt stanowi budynek mieszkalny. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący podnosząc, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie złożył w październiku 2003 r. zaś organ pierwszej instancji wezwanie do uzupełnienia braków wniosku przesłał inwestorowi dopiero w sierpniu 2004 r. /po 308 dniach/. W międzyczasie inwestor będący deweloperem, przekazał mieszkania użytkownikom do wykończenia, celem uniknięcia kar umownych. Budynek w wyniku długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na załatwienie ww. wniosku, został zasiedlony. Organ drugiej instancji wydał postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej numeru konta podając nowy numer konta Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie zostało oparte na tym, że "bezsporne jest w sprawie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie", co powoduje, że została spełniona przesłanka do zastosowania art. 57 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniesiono, że zostały naruszone przepisy art 55 i 57 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 35 § 1 i 3, art. 36 i 77 § 1 kpa bowiem strona dopełniła wszelkie obowiązki prawne, zaś zaistniała sytuacja jest wynikiem bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu podano, że bezsporne jest w sprawie, iż strona złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku w październiku 2003 r., wezwano ją do uzupełnienia wniosku w sierpniu 2004 r. po czym decyzją z września 2004 r., odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie. Strona ponownie wniosła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i decyzją z kwietnia 2007 r. wniosek ten został załatwiony pozytywnie. Również według Sądu bezspornym jest, że nastąpiło przystąpienie przez stronę skarżącą do użytkowania budynku przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co potwierdził wynik kontroli przeprowadzonej w marcu 2007 r. W myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu przedmiotowej kary, do zastosowania której organ jest ustawą zobligowany. Organy orzekające w sprawie obu instancji w ocenie Sądu postąpiły więc prawidłowo nakładając na stronę skarżącą karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia zwłoki w załatwieniu sprawy o pozwolenie na użytkowanie nie ma wpływu na wymierzenie kary, bowiem stronie przysługiwała skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 55 i 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ poprzez przyjęcie, że to strona skarżąca przystąpiła do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że po zakończeniu robót budowlanych w październiku 2003 r. strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączając aktualne, wymagane wówczas przepisami dokumenty. Skarżąca jest firmą deweloperską i zgodnie z zawartymi umowami z nabywcami lokali, obowiązana była przekazać im lokale do indywidualnego wykonania robót wykończeniowych w określonym terminie. W grudniu 2004 r. pełna dokumentacja budynku została przekazana wspólnocie mieszkaniowej. W takim stanie faktycznym bezpodstawne jest przyjęcie, że to strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Brak takiej decyzji wynikał przy tym z bezczynności organu. Ponadto przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia o karze pieniężnej obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r. /art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2005 r. - Dz. U. Nr 93, poz. 888/ a zatem kwestionowane orzeczenie narusza zasadę lex retro non agit, gdyż zasiedlenie budynku nastąpiło przed wejściem w życie podstawy prawnej do orzeczenia o przedmiotowej karze. Literalna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje podstaw do twierdzenia, że ukaranym może być wyłącznie inwestor, w sytuacji, gdy przekazał dokumentację i lokale do wykończenia nabywcom i w żaden sposób nie dał przyzwolenia na ich zasiedlenie przez nabywców. Ponadto nie miał możliwości aby przeciwdziałać zasiedleniu mieszkań. Brak więc związku przyczynowego między działaniem bądź zaniechaniem skarżącej, a zasiedleniem budynku, które powinno być ocenione jako działanie osób trzecich. Sugerowane przez Sąd I instancji złożenie skargi na bezczynność organu w rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, chociażby z tego względu, że sprawa w przedmiocie bezczynności przyczyniłaby się tylko do przedłużenia postępowania, a nie do jego przyśpieszenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zakwestionowanie przez podmiot ją wnoszący, to jest inwestora pełniącego funkcję dewelopera, zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. W ocenie strony skarżącej kara pieniężna przewidziana powyższym przepisem może być zastosowana w odniesieniu do podmiotu, który faktycznie przystąpił do użytkowania obiektu pomimo braku formalnego zakończenia procesu inwestycyjnego, przy czym w danej sprawie tym podmiotem nie jest skarżący jako inwestor, który zrealizował budowę, wystąpił o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie lecz wobec długotrwałego nie podejmowania czynności przez właściwy organ, ze względu na zawarte umowy z nabywcami, umożliwił im wykończenie budowy w wyniku czego przystąpili oni do zamieszkania w wybudowanym budynku, zaś dokumentację budowy inwestor przekazał wspólnocie mieszkaniowej. Faktyczne użytkowanie obiektu budowlanego nastąpiło tym samym przez inne podmioty, a nie stronę skarżącą. Kolejnym argumentem przemawiającym według strony skarżącej za tym, że przedmiotowa kara pieniężna nie mogła być wobec niej zastosowana, jest to, że stanowi ona sankcję wymierzaną za przystąpienie do użytkowania w określonych warunkach, to jest wówczas, gdy fakt ten nastąpił pomimo braku prawnego zakończenia procesu budowlanego, a więc w razie zaistnienia określonego tym przepisem zdarzenia, które w niniejszej sprawie zdaniem strony nastąpiło jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowej kary, co powoduje, że wprowadzający ją przepis nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż inaczej naruszono by zasadę lex retro non agit. Ostatnią kwestią, która według strony skarżącej powinna mieć istotne znaczenie w sprawie, a przede wszystkim spowodować odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary, jest zawiniona przez organ załatwiający sprawę o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, długotrwała zwłoka /wielomiesięczna/. Strona nie godzi się przy tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż wystarczającą ochronę stanowi w tym zakresie uprawnienie do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu administracji publicznej, zwłaszcza w sprawie, w której inwestorem jest deweloper związany umowami z nabywcami lokali. Wszystkie te okoliczności, niewłaściwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, według wnoszącego skargę kasacyjną należy rozumieć w ten sposób, iż Sąd ten oddalając skargę oparł swe rozstrzygnięcie na wadliwej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę w całości podzielił tak przedstawioną argumentację wnoszącego skargę kasacyjną. Otóż nie może budzić wątpliwości, iż w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję /sankcję/ kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego. Jest to kara za niepożądane prawnie zachowanie, to jest tzw. "samowolę użytkowania". W rozpatrywanej sprawie pojawił się problem, czy samowolne przystąpienie do użytkowania, jako okoliczność stanowiącą warunek zastosowania wymienionego przepisu, można zarzucić podmiotowi wnoszącemu skargę kasacyjną, to jest inwestorowi będącemu deweloperem, czy też raczej podmiotom, które nabyły prawo do poszczególnych części budynku mieszkalnego, wykończyły go i przystąpiły do użytkowania. Nie powinno budzić wątpliwości, iż przez przystąpienie do użytkowania można rozumieć tylko wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, w szczególności zgodnie z przepisami rozdziału 6 Prawa budowlanego regulującego kwestie utrzymywania obiektów budowlanych. Samo umożliwienie przez dewelopera wykończenia lokali i w konsekwencji przystąpienia do użytkowania obiektu przez podmioty, z którymi zawarł on akty prawa cywilnego /umowy/, nie odpowiada powyższemu stanowi faktycznemu przystąpienia do użytkowania. To przystąpienie do użytkowania, jako zdarzenie sankcjonowane przedmiotową karą pieniężną, musiało przy tym nastąpić w dacie prawnego obowiązywania tej kary. Przepisy, które w literaturze prawniczej określa się jako wprowadzające tzw. delikt administracyjny, powinny być stosowane w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce w czasie ich obowiązywania. Oznacza to, iż rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że skoro nie on przystąpił do użytkowania i to w dacie obowiązywania przedmiotowej kary, to zaskarżony wyrok oparty na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie powinien się ostać. Odrębną zaś kwestią, pozostającą poza rozpoznaniem w niniejszej sprawie jest, czy karę tę w warunkach danej sprawy można byłoby zastosować do nabywców części budynku lub też do wspólnoty mieszkaniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyznać racji Sądowi pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzi, że strona skarżąca w sytuacji wystąpienia zwłoki i to bardzo poważnej, w załatwianiu jej wniosku o pozwolenie na użytkowanie, miała prawo wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność, nie może natomiast skutecznie domagać się wzięcia pod uwagę bezczynności organu jako okoliczności mającej jakikolwiek wpływ na orzeczenie w niniejszej sprawie, to jest o zastosowaniu kary pieniężnej określonej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie do pogodzenia z konstytucyjnym rozumieniem prawa jest przerzucanie całej odpowiedzialności na podmiot pozostający poza aparatem administracji publicznej w ten sposób, iż kara pieniężna z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma bezwzględne zastosowanie nawet wówczas, gdy wniosek strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wobec nieusprawiedliwionej zwłoki organu nie jest załatwiany przez szczególnie długi okres. Ta okoliczność powinna być dokładnie wyjaśniona w sprawie prowadzonej o wymierzenie kary pieniężnej i w przypadku, gdy wystąpi przyczynienie się organu do zaistnienia przesłanki wymaganej do zastosowania kary pieniężnej, wobec jego bezczynności, może się okazać wskazane odstąpienie od jej ustalenia. Trzeba zwłaszcza podkreślić, że rację ma skarżący, iż jego prawo do wystąpienia ze skargą na bezczynność, nie może być uznane za stanowiące wystarczającą ochronę w takich sprawach, jak niniejsza. Ponadto poniesienie kary pieniężnej w warunkach zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie może spowodować wystąpienie strony na drogę sądową /przed sądem powszechnym/ o odszkodowanie. Te okoliczności jednoznacznie wskazują na to, iż już na etapie orzekania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego /z zastosowaniem konstytucyjnej wykładni, to jest w aspekcie art. 2 Konstytucji RP/, okoliczność zwłoki organu w rozpatrywaniu sprawy o pozwolenie na użytkowanie powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy faktycznie wystąpiła przesłanka wymagana tym przepisem, to jest "przystąpienie do użytkowania" w warunkach samowoli użytkowej. Nie można bowiem przyjąć, iż ma miejsce samowola użytkowa sankcjonowana wysoką karą pieniężną, gdy to organ administracji poważnie narusza prawo nie wywiązując się ze swych ustawowych wobec strony obowiązków, w tym przypadku z zasady szybkości postępowania i dbałości o zapewnienie zaufania do organów administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz orzeczeń organów administracji publicznej obu instancji na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.