II OSK 80/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 248/08 w sprawie ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/08 oddalił skargę M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1991 r. Burmistrz Miasta Nowy Dwór Mazowiecki zezwolił na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej w Nowym Dworze Mazowieckim przy ul. [...] dla inwestora S. O., następnie decyzją z dnia [...] marca 1992 r. wyraził zgodę na przeniesienie tego pozwolenia na Z. i M. O. i T. M. - w części dot. T. M. W dniu 4 października 2002 r. wpłynął do Wojewody Mazowieckiego wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim o stwierdzenie nieważności tych dwóch ostatecznych decyzji Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki. We wniosku o tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim wskazał, że jak wynika z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, inwestycja narusza ustalenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62), gdyż ściana budynku w segmencie lewym, z otworami okiennymi znajduje się w odległości 1,0 m od granicy działki sąsiedniej. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z dnia 27 września 1991 r., Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania M. i W. M. , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. M. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. M. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1542/06, uchylił decyzje organów obu instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z dnia [...] września 1991 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania M. i W. M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz art. 9 Prawa budowlanego z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1542/06, rozpatrując skargę T. M. - uchylił zapadłą wcześniej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd dokonał wyczerpującej wykładni stanu prawnego i stwierdził, że rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dowodzi, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiot rażącego - oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że choć kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1991 r. narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażona w wyroku z dnia 27 listopada 2006 r., miała charakter wiążący i dotyczyła zastosowania i wykładni konkretnego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy. Po ponownej analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki z dnia [...] września 1991 r., o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Projektowane usytuowanie budynku w odległości 1,0 m od granicy działki, przy zachowaniu otworów okiennych od strony tej granicy, mieściło się w dopuszczalnych ramach, o których mowa w przepisie § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc wprawdzie naruszenie prawa, ale nie mające charakteru rażącego. Organ nie dopatrzył się również, aby badana decyzja była dotknięta inną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił również, że brak jest przesłanek do uznania, iż przez wydanie kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ulega wątpliwości, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy obu instancji zobowiązane były zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Badane decyzje zawierały uzasadnienia pozostające w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego. Związanie wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., nie dotyczyło jedynie orzekających organów, ale także samego sądu. Badając aktualnie zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązany był do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi prawnemu, z którym w okolicznościach sprawy w pełni się zgadza. W przypadku bowiem gdy sprawa po raz drugi powraca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uchyleniu decyzji przez WSA i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego instrukcją, Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Od powyższego wyroku M. i W. M. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, pomimo że stwierdzone i bezsporne naruszenie prawa decyzją - pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1991 r. winno być uznane za rażące, a tym samym skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne nie zastosowanie tego przepisu i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzonej przez organy obu instancji oczywistości naruszenia prawa decyzją- pozwoleniem na budowę, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które winno być w tych okolicznościach kwalifikowane jako rażące ze wszystkimi wynikającymi stąd skutkami, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne niezastosowanie tego przepisu pomimo dokonanej przez organy obu instancji wadliwej wykładni zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa, powodującego wyłączenie spod zakresu pojęciowego tego zwrotu sytuacji oczywistego naruszenia prawa w decyzji administracyjnej, która nie powołuje się na przepis szczególny zezwalający na odstępstwo od ogólnych zasad usytuowania budynków oraz nie wskazuje uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, co w świetle art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. stanowić winno przesłankę stwierdzenia nieważności tejże decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa wynikające z dowolności decyzyjnej organu. Z uwagi na powyższe M. i W. M. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnie organy obu instancji a za nimi i Sąd I instancji próbowały rozstrzygać sprawę w oparciu o przepis szczególny, jakim był ust. 2 § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozwolenie na budowę nie powołuje się na ten przepis jako na podstawę prawną wydanej decyzji. Decyzja ta nie zawiera też żadnego uzasadnienia wskazującego na przyczynę i tryb odstąpienia od ogólnych zasad sytuowania budynków. Próba oceny prawidłowości tejże decyzji w świetle nie przywołanego przez tę decyzję przepisu nie może zatem mieć miejsca. Nie można domniemywać zastosowania przez organ przepisu, który nie został wskazany w decyzji jako podstawa prawna zaskarżonego aktu, tym bardziej, że w żadnym razie organ nie daje podstawy do przyjęcia, że niewymieniony w decyzji przepis był w jego polu uwagi i że dokonał jego wykładni i przyjął go za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, skarżący kwestionują również przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że wobec pojawiających się w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjnych przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia, nie można w tym przypadku mówić o rażącym charakterze naruszenia prawa. Zważywszy na oddalenie ściany z oknami od granicy działki i wynikający stąd brak możliwości użytkowania sąsiedniej nieruchomości zgodnie z wolą jej właścicieli, zasadnym jest podnoszone przez skarżących stanowisko, że decyzja - pozwolenie na budowę w sposób rażący naruszała prawo jak i ich interesy. Nie można opierać bowiem rozstrzygnięcia, co do prawidłowości tejże decyzji na tym, że w ostatecznym rozrachunku skarżący wznieśli na przedmiotowej nieruchomości budynek. Zważyć bowiem należy, że musiał on być dostosowany do wynikających z przedmiotowej decyzji z 1991 r. warunków przez co możliwość wykorzystania tejże nieruchomości została znacznie ograniczona. Nadto powołać się należy na przeważającą linię orzecznictwa, w której sytuacja nadmiernego zbliżenia budynku do granicy działki uznawana jest za rażące naruszenie prawa. T. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla sprawy niniejszej rozstrzygające znaczenie ma okoliczność, że została ona poddana już ocenie sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1542/06 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nowego Dworu Mazowieckiego z dnia [...] września 1991 r. pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej w Nowym Dworze Mazowieckim przy ul. [...] oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że choć kwestionowana decyzja narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w omawianym wyroku przesądził, że przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest obarczoną kwalifikowaną wadę prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W takiej sytuacji organy administracji będąc zawiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. uznały, że wydane pozwolenie na budowę nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną. W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nowego Dworu Mazowieckiego z dnia [...] września 1991 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą nie tylko organy administracji, ale również sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. był zatem również związany swoim wcześniejszym wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. powołując się na swój wcześniejszy wyrok oddalił skargę M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uznając tym samym, że badana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zmierzających do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2006 r. dokonał błędnej oceny legalności przedmiotowego pozwolenia na budowę, bezpodstawnie, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, powołując się przy tym na przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i uznając tym samym, że badana decyzja nie narusza rażąco prawna należy stwierdzić, że zasada wyrażona w art. 153 p.p.s.a. a skutkująca związaniem oceną prawną wyrażoną w powyższym prawomocnym wyroku oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące ocenę prawną badanej decyzji dokonanej w tymże wyroku nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W takiej sytuacji na nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania – p.p.s.a. oraz k.p.a. W nawiązaniu do wywodów pełnomocnika M. i W. M. w trakcie rozprawy przed Sądem należy zauważyć, że należy wyraźnie odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej, od sytuacji, w której w decyzji nie powołano żadnej bądź powołano niewłaściwą podstawę prawną. W przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej, a więc w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – mamy do czynienia z sytuacją, w której w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie istnieje żadna norma, która upoważniałaby organ do wydania decyzji danej treści. Brak zaś powołania w decyzji jakiejkolwiek podstawy prawnej bądź powołanie podstawy niewłaściwej wcale jeszcze nie powoduje, że można traktować decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej, pod warunkiem, iż w systemie prawa znajduje się przepis umożliwiający wydanie właśnie takiej decyzji o określonej treści. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.