II SA/Bd 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie Statutu Gminy K. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 462/08 Uzasadnienie Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie Statutu Gminy K., w części w jakiej uchwała ta regulowała zasady przyznawania medalu "Zasłużony dla gminy K." oraz tytułu "Honorowy Sołtys" (tj. część § 1 pkt 6 – wyrażenia: "medalu "Zasłużony dla Gminy K." oraz "i tytułu Zasłużony Sołtys"; § 97 ust. 1, 2; § 97 ust. 4 część zdania "medalu "Zasłużony dla Gminy K."; § 98 pkt 2. § 99 w części "i wręczenie medalu "Zasłużony dla Gminy K."; § 100 – 102; w całej treści uchwały słowa "Zasłużony dla Gminy K." i "Honorowy Sołtys oraz załącznik nr 6 do uchwały). W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że nadawanie tytułów ""Zasłużony dla Gminy K." oraz "Honorowy Sołtys" nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.g."), gdyż zgodnie z tym przepisem do właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Zdaniem organu, powołującego się w tej mierze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 720/07), nie do przyjęcia jest rozszerzająca wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., która prowadzi do przyznania radzie uprawnień do nadawania tytułu "Zasłużony dla Miasta (...), jako pochodnej kompetencji nadawania honorowego obywatelstwa. Wojewoda wskazał ponadto, iż rada gminy nie jest uprawniona do określania zasad przyznawania wskazanych tytułów. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130; z późn. zm.) odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonego województwa są ustanawiane przez sejmiki województw. Radzie gminy podobnych kompetencji nie przyznano. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina K. wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 14, art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. Zdaniem skarżącej Gminy przyznawanie honorowego obywatelstwa gminy na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g. nie wyklucza przyznawania innych gminnych tytułów honorowych, przy czym podstawą ich ustanowienia jest art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 18 ust. 1 u.s.g., a podstawą prawną ich przyznawania – odpowiednia norma statutu gminy. W statucie gminy stanowi się bowiem o ustroju gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), a mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.s.g. należy uznać, że w zakresie "ustroju gminy" ("spraw ustrojowych") mieszczą się także sprawy wspólnoty, w tym różnego rodzaju tradycje gminy, a wśród nich nadawanie gminnych medali i tytułów. W tym rozumieniu przepisy statutu o przyznaniu medalu "Zasłużony dla Gminy K." i tytułu "Honorowy sołtys", jako wyróżnienia ustanowionego aktem prawa miejscowego, stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych zawartych w ustawie o odznakach i mundurach oraz ustawie o samorządzie gminnym. Skarżąca gmina zwróciła uwagę, iż powszechnie w statutach gmin lub odrębnych uchwałach reguluje się możliwość przyznawania różnego rodzaju tytułów, odznaczeń i medali, które nie są określonym w ustawie o samorządzie gminnym "honorowym obywatelstwem gminy". Akty te wypełniają istniejącą lukę prawną w zakresie stanowienia i przyznawania odznaczeń i wyróżnień za zasługi gminy. Skarżąca podniosła, że żaden ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów nie zastrzega na rzecz innych podmiotów przyznawania medalu "Zasłużony dla Gminy" czy tytułu "Honorowy Sołtys". Wyróżnienia tego typu są przejawem samorządności gminy i służą jej promocji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że wszystkie zapisy ujęte w statucie gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem zapisy w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w K. regulujące zasady przyznawania medalu "Zasłużony dla Gminy K." oraz tytułu "Honorowy Sołtys" wybiegają poza delegację ustawową wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. Na rozprawie skarżąca Gmina, popierając swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo zwróciła uwagę, iż instytucja "nadawania" (art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g.) to nie to samo co instytucja "ustanawiania". Gmina może "nadawać" honorowe obywatelstwo, ale także, na podstawie art. 3 ust. 1 u.s.g., "ustanawiać" w swoim statucie odznaki i medale za zasługi dla gminy i jej jednostek pomocniczych, a następnie je "nadawać". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącej. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w ramach samodzielności statutowej gminy może ona stanowić o wyróżnieniu obywateli w inny sposób niż to przewidziano wprost w art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., tj. tylko poprzez nadawanie "honorowego obywatelstwa gminy". Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 389/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"), którym NSA uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 720/07), iż przy interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. należy mieć na względzie istotę jednostek samorządu terytorialnego - wspólnoty mieszkańców określonego terytorium wraz z tym terytorium – oraz sposób określenia zadań gminy i konstytucyjnego określenia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). To ten przepis – interpretowany w niżej opisany sposób – a nie wskazywany przez skarżącą art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 18 ust. 1 u.s.g, może być podstawą wyróżniania w formie tytułów "zasłużony dla gminy" czy "honorowy sołtys". Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Mając na względzie, iż gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. W zakresie tego typu relacji (wspólnota – członek wspólnoty) pozostaje ewentualna możliwość wyróżniania przez gminę członka wspólnoty gminnej za jego zasługi względem gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. wypowiada się o możliwości nadawania "honorowego obywatelstwa", bez bliższego określenia tego pojęcia, tym niemniej ze względu na pozytywne znaczenie pojęcia "honoru" należy niewątpliwie uznać, iż chodzi tu właśnie o możliwość wyróżnienia przez radę gminy. Owa możliwość wyróżniania tytułem "honorowego obywatela" nie może odnosić się do członków danej wspólnoty gminnej, gdyż z samego faktu przynależności do wspólnoty są oni nie tyle "obywatelami honorowymi" gminy, ile "obywatelami rzeczywistymi". Przyjęcie w tej sytuacji, iż rada gminy ma możliwość wyróżniania, ze względu na zasługi dla wspólnoty, ale tylko podmiotów spoza wspólnoty, prowadziłoby do wniosku, iż art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. pozostaje w sprzeczności z samą istotą gminy jako jednostki samorządu terytorialnego - podmiotu o korporacyjnym charakterze. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. - o ustroju gminy stanowi jej statut, uchwalany przez radę. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami dotyczy jej wewnętrznego ustroju, a więc ma charakter statutowy (art. 3 ust. 1 u.s.g.) Sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych zdaniem rady gminy osób, w tym także jej członków - mieszkańców gminy, i to nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatelstwa, którą można pozostawić dla osób zasłużonych dla gminy i kraju, nie będących jej członkami, ale także poprzez nadawanie innych tytułów honorowych (którymi w niniejszej sprawie są tytuły "Zasłużony dla gminy K." oraz "Honorowy Sołtys"), podkreślających zasługi jej mieszkańców "obywateli gminy" dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa. Tym samym wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie może być zawężająca. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować a także, a może przede wszystkim, z zasadą subsydiarności. Jeśli zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie ta argumentacja ma także zastosowanie w przypadku przewidzianego przez skarżącą gminę tytułu "honorowego sołtysa". Za powyższą wykładnią art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. przemawia nie tylko korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 u.s.g., zgodnie z którym "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Cytowaną treść przepisu art. 6 u.s.g. należy ponadto przeciwstawić argumentowi Wojewody, jakoby skarżąca gmina, poprzez ustanowienie ww. tytułów honorowych, dopuściła się naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Jak bowiem wyżej wykazano, sprawa wyróżniania członków gminnej wspólnoty samorządowej ze względu na zasługi dla gminy należy do spraw wewnętrznego ustroju gminy, a więc ma charakter sprawy o znaczeniu lokalnym - gminnym. Powołana przez Wojewodę ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że "odznaki honorowe" stanowią wyróżnienie za zasługi położone: a) w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej, b) w działalności statutowej organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych. Wynika z powyższego, iż ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. nie obejmuje kwestii wyróżnienia ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Ustawa przewiduje bowiem bądź honorowanie ze względu na zasługi bądź przekraczające ramy obszaru gminy (województwo, cały kraj), bądź tylko ze względu na określoną formę działalności (gospodarka lub administracja państwowa), bądź w ramach innego niż wspólnota gminna sposobu organizowania się obywateli (organizacje gospodarcze, spółdzielcze, społeczne). Co więcej, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach – odznaki powinny kształtem i wymiarami wyraźnie odróżniać się od orderów, odznaczeń i medali ustanawianych na podstawie odrębnych przepisów. Odznaki zatem są nie tylko formą wyróżnienia za innego rodzaju działalność niż działalność w obrębie gminy, ale też są formą wyróżnienia, która wymaga szczególnego rodzaju przejawów zewnętrznych. O ile zatem gmina nie przewiduje honorowania zasług ponadgminnych i nie zastrzega takich form uhonorowania zasług, które mogłyby być mylone z odznakami – nie można czynić jej zarzutu naruszenia przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 powołanej ustawy.