II SA/Gl 82/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Miejska w K. postanowiła o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu położonego w K. przy ul. [...] oznaczonego w planie symbolem [...] zaznaczonego na załączniku graficznym do tej uchwały. O przystąpieniu do zmiany planu dokonano stosownych ogłoszeń i zawiadomień. Wniosków do planu nie zgłoszono. Po opracowaniu projektu zmiany planu opracowano również prognozę skutków finansowych tej zmiany. Opracowano także prognozę oddziaływania zmiany planu na środowisko, uzupełnioną następnie aneksem (wobec zastrzeżeń zgłoszonych do tej prognozy przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w C.). Projekt został uzgodniony i zaopiniowany. Wyłożenie projektu wraz z prognozą do publicznego wglądu miało miejsce od [...] do [...] r., o czym dokonano stosownego ogłoszenia. Do wyłożonego projektu uwag nie zgłoszono. W konsekwencji zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w K., po wcześniejszym stwierdzeniu zgodności objętego postępowaniem projektu zmiany planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., uchwalonego uchwałą tej rady nr [...] z dnia [...] r., dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. odnośnie części terenu oznaczonego w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. Nr [...] poz. [...]. W wezwaniu z dnia [...] r. skierowanym do Rady Miejskiej w K. pełnomocnik E. K., R. P., S. Z. i M. K. wniósł o usunięcie przedmiotową uchwałą naruszenia prawa przez jej uchylenie. Uzasadniając to żądanie podniósł, że uchwała narusza ich interes prawny jak również interes całej społeczności, a nadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle wymagań art. 15 ust. 2 tej ustawy treść uchwały jest mało precyzyjna i pozwala na zbyt duży "luz interpretacyjny" . Został naruszony art. 9 ust. 4 ustawy, gdyż część graficzna studium różni się od części graficznej kwestionowanego planu, dokumenty te są nadto mało czytelne co utrudnia stwierdzenie zakresu regulacji. Zarzucono, że treść zmienionego planu narusza wymagania związane z zaspokojeniem przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że teren objęty zmianą planu stanowi jedyny w "okolicy" teren wykorzystywany do wypoczynku i rekreacji przez jego mieszkańców. Naruszono też ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm., zwaną dalej ustawą o finansach publicznych), a to z tego względu, że Gmina K. poniosła koszty związane z opracowaniem kwestionowanej zmiany. Uchwała narusza też wynikające z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP zasadę poszanowania i praw jednostki oraz zasadę równości. Naruszono też prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Na wezwanie to Rada Miejska w K. odpowiedzi nie udzieliła. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik M. K. wniósł o uchylenie w/w uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty sformułowane wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo zarzucił, iż kwestionowana uchwala została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji gdy teren położony blisko zalewu przeznaczono pod zabudowę usługową. Narusza też treść art. 1 ust. 2 pkt 3 i 6 tego aktu prawnego w zw. z treścią ustaw Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne oraz ustawy o ochronie przyrody. Stwarza bowiem ryzyko degradacji środowiska naturalnego na tym terenie oraz nie uwzględnia jego walorów ekonomicznych jako terenu związanego dotychczas z rekreacją i wypoczynkiem. Przeznaczenie takiego terenu pod usługi narusza też treść art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie zapewnia bowiem warunków równowagi przyrodniczej i warunków racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jej oddalenie polemizując z zarzutami w niej sformułowanymi. W szczególności zaprzeczył aby naruszono walory krajobrazowe i środowiskowe objętego zmianą terenu gdy doszło do zmiany jego przeznaczenia w dotychczasowym planie z terenu "usług sportu i rekreacji" na teren "strefy śródmiejskiej o dominującej funkcji usługowej". Jest to przy tym przeznaczenie odpowiadające przeznaczeniu terenów przyległych wzdłuż drogi wojewódzkiej. Wbrew zarzutom skargi nowe przeznaczenie wykorzystuje w szerszym stopniu walory ekonomiczne terenu. Podkreślono, że do zmiany planu doszło z zachowaniem obowiązującej procedury czyli zgodnie z prawem. Przede wszystkim podniesiono jednak, że zmiana planu nie narusza interesu prawnego skarżącego, który kwestionuje jego treść z uwagi na swój interes faktyczny jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Możliwość dopuszczalnego planem zainwestowania terenu stanowić będzie konkurencję dla działalności skarżącego. Kieruje się on zatem swoim interesem ekonomicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przesłanką merytorycznego rozpatrzenia sformułowanych w niej zarzutów jak i wywiązanie się przez Sąd z obowiązku wynikającego z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) jest zatem wcześniejsze wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub obowiązek. Dopiero wówczas Sąd może a jednocześnie powinien rozstrzygnąć kwestię (w zw. z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153 poz. 1269) czy do naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia doszło zgodnie z obowiązującymi przepisami (w tym także przez rozpoznanie sprawy poza zarzutami skargi – w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przesądza bowiem o istnieniu jego legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmuje się przy tym powszechnie, że przedmiotowy interes prawny lub uprawnienia powinny wynikać z konkretnych norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżącego. Zdaniem Sądu takiego interesu skarżący nie wskazał. Wprost przeciwnie treść skargi wskazuje, że skarżący kwestionuje zmianę planu niejako w interesie ogólnym, jako członek wspólnoty samorządowej a nie z uwagi na naruszenie jego konkretnego i bezpośredniego interesu. Takie zaś uprawnienie w świetle treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mu nie przysługuje. Nie jest to bowiem norma prawna pozwalająca na kontrolę przez poszczególne podmioty działalności uchwałodawczej organów gmin w ogóle, tj. w oderwaniu od ich interesu prawnego. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego wyrażonemu na rozprawie sądowej w dniu 22 sierpnia 2008 r., z żadnego przepisu prawa nie wynika aby sam fakt członkostwa we wspólnocie samorządowej czy też fakt bycia ( również przez skarżącego ) adresatem powszechnie obowiązujących norm wyrażonych w powołanych w skardze ustawach, stwarzał po jego stronie legitymację skargową z art. 101 ust. 1 omawianej ustawy. Prowadziłoby to bowiem w konsekwencji do praktycznie niczym nie skrępowanej możliwości kontrolowania przez każdy podmiot działalności uchwałodawczej organów gmin. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest dostateczną podstawą zaskarżenia uchwały gminy do sądu ( zobacz w tym względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 ). W konsekwencji należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że skarżący posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu zmiany planu zagospodarowania jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na terenie K. Zagospodarowanie objętego zmianą planu terenu zgodnie z jego kwestionowaną treścią może bowiem zwiększyć konkurencyjność tej działalności. Wykazane zostało bowiem jednocześnie, że na objętym kwestionowaną uchwałą terenie skarżący nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (zobacz m.in. pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. – k. 38 akt sądowych). Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarżący nie wykazał aby zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 omawianej ustawy ( zobacz też zapadły w podobnym stanie faktycznym i prawnym wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1413/07 niepubl.). W konsekwencji brak jest też podstaw do merytorycznej analizy sformułowanych w skardze zarzutów odnoszących się do naruszeń powołanych w niej przepisów prawa (poza art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.