I OSK 1402/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 480/08 w sprawie ze skargi Rady Powiatu Krośnieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 16 maja 2008 r. nr PN.II.TDom.0911-6-23/08 w przedmiocie zamiaru likwidacji trzyletniego Technikum Uzupełniającego - Technikum Handlowego w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Krośnie Odrzańskim 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Rady Powiatu Krośnieńskiego na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 480/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 16 maja 2008r. nr PN.ll.TDom.0911-6-23/08 w przedmiocie zamiaru likwidacji trzyletniego Technikum Uzupełniającego – Technikum Handlowego w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Krośnie Odrzańskim. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 maja 2008r. Nr PN.II.T Dom.0911-6-23/08 na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XV/116/2008 Rady Powiatu Krosno Odrzańskie, podjętej na sesji w dniu 27 lutego 2008r. w sprawie zamiaru likwidacji trzyletniego Technikum Uzupełniającego-Technikum Handlowego po zasadniczej szkole zawodowej w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Krośnie Odrzańskim, wskazując, że uchwała ta nie została przedstawiona związkom zawodowym do zaopiniowania, a działanie takie, w ocenie organu, istotnie narusza art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Powiatu Krośnieńskiego, podnosząc, że art. 19 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy daje uprawnienie organizacjom związkowym opiniowania aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Skarżący podał, że uchwała rady powiatu o likwidacji szkoły ma charakter indywidualnego aktu organizacyjnego. Skarżący wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 332/05 rozstrzygnął, iż nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, gdyż obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Skoro zatem uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie miała charakteru aktu prawnego w rozumieniu art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o związkach zawodowych, to nie mogła podlegać konsultacjom wynikającym z tego przepisu. Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 480/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 16 maja 2008 r., wskazał, że Uchwała Rady Powiatu Krośnieńskiego, który jest organem prowadzącym trzyletnie Technikum Uzupełniające-Technikum Handlowe w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Krośnie Odrzańskim stanowi jedynie informację, iż Rada jako organ prowadzący szkołę zamierza ją zlikwidować oraz zobowiązuje Zarząd Powiatu Krośnieńskiego, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji szkoły, a więc do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i Lubuskiego Kuratora Oświaty, oraz do wystąpienia do Kuratora o wydanie opinii w sprawie likwidacji szkoły. W ocenie Sądu Uchwała Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 27 lutego 2008r. w odróżnieniu od aktu likwidacji szkoły, nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych w odniesieniu do nauczycieli szkoły i pracowników w niej zatrudnionych, a jedynie stanowi informację o zamiarze likwidacji szkoły, oraz zobowiązuje właściwy organ wykonawczy powiatu do wykonania czynności materialno-technicznych, jakimi są zawiadomienia podmiotów określonych w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W związku z tym Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż przedmiotowa uchwała ma charakter indywidualnego aktu organizacyjnego organu prowadzącego szkołę. Uchwała nie reguluje bowiem kwestii pracowniczych, gdyż takie kwestie regulować będzie uchwała w sprawie likwidacji szkoły. Zdaniem Sądu oznacza to, że podjęta uchwała nie była aktem prawnym podlegającym zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Wojewody Lubuskiego, radca prawny T. D., wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie w całości skargi Rady Powiatu Krośnieńskiego, albo o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że uchwała o zamiarze likwidacji trzyletniego Technikum Uzupełniającego Technikum Handlowego w Zespole Szkół Ponadgminazjalnych w Krośnie Odrzańskim nie należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując wykładni literalnej treści art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych trzeba stwierdzić, że pojęcie aktu prawnego jest pojęciem szerszym, aniżeli akt normatywny, w związku z czym w kontekście art. 19 ust. 1 tej ustawy, pojęcie "akt prawny" należy rozumieć jako każdy akt podjęty przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych. W związku z tym, zdaniem skarżącego, aktowi wydanemu przez Radę Powiatu w przedmiocie zamiaru likwidacji jednostki organizacyjnej nie sposób przypisać przymiotu tylko aktu indywidualnego o charakterze organizacyjnym, gdyż akt ten należy traktować szerzej jako akt prawny. Wywołuje on bowiem pośrednio skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej, a poza tym mieści się już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Wskazano, że likwidacja szkoły, a także wszystkie akty składające się na ten proces w tym "zamiar likwidacji szkoły", odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie – pracowników zespołu szkół, w skład którego wchodzi technikum objętej zamiarem likwidacji. Ponadto zwrócono uwagę, że treścią uchwały jest przecież "zamiar likwidacji szkoły", przez co należy rozumieć nie tylko informację o przewidywanym terminie likwidacji szkoły, ale przede wszystkim informację o motywach uchwały intencyjnej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że związki zawodowe z racji gwarancji ustawowych mają prawo uczestniczyć w przewidzianej formie w procesie likwidacji szkoły na każdym jego etapie sprowadzającym się do wydania aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Krośnieńskiego reprezentowana przez radcę prawnego A. N. i radcę prawnego W. B., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, przychylając się do argumentacji Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych. Rozpoczynając rozważania nad zasadnością przedstawionego zarzutu wskazać należy, że art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych zmieniony nowelą z dnia 24 stycznia 2002 r. wprowadza unormowanie polegające na tym, że związki zawodowe nie tylko mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, ale w ogóle założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zmienia to w sposób istotny także zakres spraw objętych zadaniami związków zawodowych. Zadania związków zawodowych dotyczą bowiem projektów i założeń ustaw i aktów wykonawczych do tych ustaw, ale także aktów jednostek samorządu terytorialnego. Nie wymaga to szczególnego uzasadnienia. Nie może tu mieć także znaczenia akcentowanie, że chodzi o takie akty, które wprost odnoszą się do działalności związków zawodowych, ponieważ w zakresie aktów prawnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest to niemożliwe z uwagi na skalę zadań związków zawodowych w zestawieniu z zakresem zadań organów samorządowych. Stwierdzić zatem należy, że art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych przyznaje reprezentatywnej organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jej istota sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w świetle powołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, uchwała Rady Powiatu Krosno Odrzańskie, z dnia 27 lutego 2008 r. o zamiarze likwidacji trzyletniego Technikum Uzupełniającego – Technikum Handlowego w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Krośnie Odrzańskim, należała do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana wyżej uchwała mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi "o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 tejże ustawy. Analiza zadań wymienionych w tych przepisach prowadzi do wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obroną ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zauważyć należy, że w ustawie o związkach zawodowych zadania te określone są tylko generalnie, a bardziej szczegółowe scharakteryzowanie zadań zawierają postanowienia statutowe związków zawodowych. Jak natomiast słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie – pracowników zespołu szkół, w skład którego wchodzi technikum objęte zamiarem likwidacji. W związku z tym stwierdzić należy, że uchylenie się organu administracyjnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego, stanowi naruszenie prawa, czego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Radę Powiatu oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest tylko indywidualnym aktem administracyjnym, gdyż akt ten trzeba traktować szerzej, bowiem jego skutki warunkują prawidłowość procedury likwidacyjnej, na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej. Brak naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.