II GSK 1/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 799/08 w sprawie ze skargi B.N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od B.N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 września 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 799/08 - po rozpoznaniu skargi B.N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B.N. (dalej określany też jako: skarżący) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania taksometru, a także umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Odwołanie od tej decyzji wniósł w imieniu skarżącego jego pełnomocnik - radca prawny A.P. Odwołanie nie zostało podpisane, znajdowała się na nim pieczątka z imieniem i nazwiskiem radcy prawnego A.P. Pismem z dnia 30 stycznia 2008 r., doręczonym pełnomocnikowi w dniu 4 lutego 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) wezwał pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 33 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismem z dnia 8 lutego 2008 r., nadanym w dniu 11 lutego 2008 r. Ł.B. poinformował GITD, iż skarżący cofnął pełnomocnictwo dla radcy prawnego A.P. w dniu 25 stycznia 2008 r. i on jest nowym ustanowionym pełnomocnikiem. Ponadto potwierdził i podtrzymał w całości wszystkie dotychczasowe czynności dokonane przez poprzedniego pełnomocnika, w szczególności złożone przez niego odwołanie. Kolejnym pismem z dnia 21 lutego 2008 r. Ł.B. przedłożył organowi odwoławczemu pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego oraz pismo skarżącego, w którym cofa on pełnomocnictwo dla radcy prawnego A.P. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, gdyż odwołanie nie zostało uzupełnione o wymagany podpis osoby wnoszącej odwołanie w imieniu skarżącego w zakreślonym 7-dniowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżone postanowienie naruszało przepisy procedury administracyjnej a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 134 w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwe było stanowisko organu, iż upłynął termin do uzupełnienia braku formalnego odwołania. WSA w W. podniósł, że organ błędnie uznał, iż pismo Ł.B. z dnia 8 lutego 2008 r., nadane w dniu 11 lutego 2008 r. nie wywołało żadnych skutków. W ocenie Sądu z treści tego pisma, które zostało nadane w terminie zakreślonym przez organ do uzupełnienia braku formalnego, wynika, że pełnomocnictwo dla radcy prawnego A.P. zostało cofnięte, a ustanowiony w jego miejsce pełnomocnik potwierdził i podtrzymał wszystkie dotychczasowe czynności, w szczególności złożone odwołanie od decyzji z dnia 14 grudnia 2007 r. Należy zatem, zdaniem Sądu, uznać, że skoro Ł.B. został skutecznie ustanowiony pełnomocnikiem skarżącego, to poprzez jego oświadczenia zostały uzupełnione braki formalne odwołania. Sąd stwierdził, że Ł.B. wykazał się pełnomocnictwem na dzień 11 lutego 2008 r., przesyłając je listem poleconym w dniu 21 lutego 2008 r. Tym samym oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. podtrzymujące złożone przez poprzedniego pełnomocnika odwołanie sanowało brak podpisu na odwołaniu. W skardze kasacyjnej GITD zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 33 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi wezwania nowego pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 2. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że oświadczenie Ł.B. zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. o potwierdzeniu i podtrzymaniu złożonego przez poprzedniego pełnomocnika skarżącego odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 grudnia 2007 r. sanowało brak podpisu pod tym odwołaniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ prawidłowo wezwał pełnomocnika strony do usunięcia braku formalnego odwołania - co jednakże nie nastąpiło. Kasator nie zgodził się z oceną WSA w W., że istnieje możliwość utożsamienia pisma, w którym pełnomocnik potwierdza wszelkie czynności dokonane dotychczas w sprawie przez poprzedniego pełnomocnika, z wykonaniem wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego. Jego zdaniem uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że pismem z dnia 8 lutego 2008 r. pełnomocnik jedynie potwierdził czynności dokonane w sprawie. Tym samym potwierdził złożenie odwołania zawierającego brak formalny, gdyż pismo z 8 lutego 2008 r. nie zmienia nic w dotychczas złożonym odwołaniu i nie można uznać, że stanowi uzupełnienie braku podpisu. W ocenie organu uzupełnienie braku formalnego mogłoby nastąpić poprzez wniesienie egzemplarza odwołania tym razem ze złożonym podpisem przez uprawniony podmiot. Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie (odwołanie) powinno być podpisane przez wnoszącego lub przez jego pełnomocnika. Podpis bowiem warunkuje dokonanie weryfikacji przez organ, że żądanie pochodzi od uprawnionej osoby. Brak podpisu (gdy nie zostanie usunięty) uniemożliwi wywołanie skutku prawnego wniesionego podania a w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania. Kasator twierdził, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo wezwał pełnomocnika strony do usunięcia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, lecz mimo upływu terminu brak ten nie został usunięty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną kolejny pełnomocnik skarżącego (r.pr. J.C.) wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nieważność postępowania - w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. - nie występowała, odnieść się należało do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Pierwszy z nich dotyczył niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 64 § 2 i 33 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że organ uchybił obowiązkowi wezwania nowego pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Według strony kwestia ta nie miała znaczenia, a ponadto - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - według kasatora dokonane przez organ wezwanie do uzupełnienia brak formalnego odwołania było prawidłowe, a mimo upływu zakreślonego w nim terminu brak ten nie został usunięty. Ocena prawidłowości zastosowania przez WSA przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że poza sporem do odwołań - jako rodzaju podania - znajduje zastosowanie art. 63 k.p.a. Zatem - zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - odwołanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto, o czym stanowi ust. 3 art. 63 k.p.a., podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego (...). Przepis ten - przez użycie sformułowania "podanie powinno zawierać co najmniej (...)" - wyznacza więc minimum wymogów formalnych jakie odwołanie musi spełniać, co w pełni realizuje zasadę ograniczonego formalizmu podań, także co do ich treści. (Tak też: Komentarz do art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.Stan prawny: 2007.10.01). Uznać należy, że wymagane ww. przepisem art. 63 § 2 k.p.a. elementy treści podania są konieczne do przyjęcia, że podanie wniesiono skutecznie, że można nadać mu bieg i że postępowanie (w tym przypadku odwoławcze) może być prowadzone. Elementy te pełnią określone funkcje. Celem wymagań natury podmiotowej - takich jak wskazanie osoby, od której podanie pochodzi i podpis - jest identyfikacja strony postępowania i potwierdzenie, że podanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia. Podpis pozwala też domniemywać, że podanie pochodzi od osoby, która podpisała podanie. Oczywiste jest przy tym, że strona wnosząca podanie może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). W taki przypadku podanie powinno być podpisane przez pełnomocnika, legitymującego się stosownym pełnomocnictwem dołączonym do akt (art. 33 § 3 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ, że podanie nie czyni zadość wymaganiom formalnym, m.in. w przedstawionym wyżej zakresie, nakłada na organ - stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. - obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do WSA było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania godzi się zauważyć, że na tle powyższego uregulowania w doktrynie wyrażony został pogląd, że w przypadku odwołań zawierających braki, termin na uzupełnienie których upłynął bezskutecznie, dla zapewnienia stronie możności obrony jej praw skuteczniejszym od pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania - na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjęto przy tym, że niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony i którego to braku strona nie usunęła w terminie. (vide: Komentarz do art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Stan prawny: 2005.07.06). Rozważenie tej kwestii w rozpoznawanej sprawie jest o tyle zbędne, że zastosowanie przez organ art. 134 k.p.a. i stwierdzenie, na jego podstawie, niedopuszczalności odwołania - co do sposobu załatwienia sprawy - nie było i nie jest kwestionowane. Podkreślić jednak trzeba, że zarówno pozostawienie podania bez rozpoznania jak i stwierdzenie (postanowieniem) niedopuszczalności odwołania wymaga spełnienia niezbędnej przesłanki z art. 64 § 4 k.p.a. - jaką jest bezskuteczny upływ zakreślonego w wezwaniu 7 dniowego terminu do usunięcia braków, obliczanego od doręczenia stronie, a gdy ustanowiła pełnomocnika - pełnomocnikowi (art. 40 § 1 i 2 k.p.a.). Termin ten nie upłynie "bezskutecznie" tylko wówczas, gdy przed jego upływem brak zostanie usunięty. Przewidziany art. 64 § 2 k.p.a. termin jest terminem ustawowym, nie podlega zatem przedłużeniu. Oznacza to, że jeśli strona nie chce narazić się na surowe konsekwencje (pozostawienie podania bez rozpoznania czy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania) musi terminu dochować w tym znaczeniu, że przed jego upływem braki usunie. W ocenie składu orzekającego NSA uzasadnia to tezę, że skoro przepis ustawy zakreśla 7 dniowy termin na usunięcie braków podania (w tym odwołania) to nie jest wystarczające podjęcie przed upływem tego terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, konieczne jest ich skuteczne usunięcie. Gdyby przyjąć, że strona nie uchybia terminowi do usunięcia braków, nawet jeżeli dokonuje czynności wymagającej dalszych wezwań - to w istocie 7 dniowy termin uległby przedłużeniu a z jego upływu organ wbrew art. 64 § 2 k.p.a. nie wyciągałby zastrzeżonych ustawą skutków prawnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie (w terminie) złożone przez profesjonalnego pełnomocnika strony (pełnomocnictwo w aktach) nie zostało podpisane. Wezwanie do usunięcia stwierdzonego braku (z zakreśleniem terminu i rygoru) doręczono pełnomocnikowi – radcy prawnemu A. P. w dniu 4 lutego 2008 r. Przed upływem zakreślonego wezwaniem terminu do akt wpłynęło pismo podpisane przez Ł. B., w którym informował on organ odwoławczy, że skarżący z dniem 25 stycznia 2008 r. cofnął pełnomocnictwo udzielone r.pr. A.P. i powołując się na udzielone jemu pełnomocnictwo oświadczył, iż potwierdza i podtrzymuje czynności dotychczasowego pełnomocnika, w szczególności złożone odwołanie. Do pisma nie dołączono pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy rozważenia wymaga, czy pismo to skutecznie uzupełniało brak podpisu odwołania, o usunięcie którego organ wzywał, a jeżeli nie czy zachodziła konieczność uzupełniania ewentualnych jego braków. Stosownie do tego, co wyżej powiedziano - rolą podpisu na podaniu jest potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie, że podanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia, że zostało wniesione zgodnie z wolą tej osoby. Do osiągnięcia tego celu - wbrew wywodom kasatora - uzupełnienie braku podpisu odwołania nie musi polegać na wniesieniu podpisanego egzemplarza. Jeżeli zatem pismo potwierdzające i podtrzymujące wniesione odwołanie pochodziłoby od pełnomocnika strony - co do zasady - uznać należałoby, że zadośćuczyniono prawidłowemu wezwaniu. Umożliwiałoby stwierdzenie, że odwołanie pochodzi od strony uprawnionej do jego wniesienia, że było to jej wolą. Stwierdzony brak odwołania zostałby zatem usunięty w zakreślonym w wezwaniu terminie. W tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez WSA uznać należy za prawidłowe, oczywiście przy założeniu – uczynionym zresztą przez Sąd I instancji – że nowy pełnomocnik został prawidłowo ustanowiony. Trafności tego stanowiska kasator nie podważa też zarzutem naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie można nie dostrzec, że organ wskazując na naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podniósł, że uzasadnienie wyroku nie posiada przewidzianych tym przepisem elementów, nie twierdził, że uniemożliwia to stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem, czy też że wyklucza kontrolę instancyjną. Kasator nie zarzucał, że Sąd I instancji - z naruszeniem zasady przewidzianej art. 133 § 1 p.p.s.a. - nie rozpatrzył sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie kwestionował też, by WSA sprawując kontrolę administracji publicznej nie zastosował środków określonych w ustawie (o czym stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a.) ani że uchybił art. 1 § 1 p.u.s.a., stanowiącemu o podstawowych funkcjach sądów administracyjnych i toczących się przed nimi postępowań. Nie może być też uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – bez wskazania jakim to przepisom prawa zaskarżony skargą akt uchybia, a czego Sąd wadliwie nie dopatrzył się. Dla ceny czy pismo złożone wobec wezwania do usunięcia braku odwołania brak ten usuwało najistotniejsze znaczenie ma fakt, że nie dołączono do niego pełnomocnictwa. Oznacza to bowiem, że z pisma nie wynika, iż wniosła je osoba umocowana, a w konsekwencji nie można stwierdzić, że odwołanie pochodzi od osoby wskazanej jako wnosząca podanie. Jak wywiedziono w dotychczas poczynionych rozważaniach tylko i wyłącznie skuteczne usunięcie braków podania w zakreślonym, ustawowym terminie, nie spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) bądź stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Upływ ustawowego terminu rodzi określony prawem skutek. Bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej termin ten nie może być "przedłużany" o terminy zakreślane w kolejnych wezwaniach czy "zawieszany" na ten czas. Nieskuteczne czynności zmierzające do usunięcia braku podania oznaczają, że brak ten nie został usunięty – mimo upływu terminu. Oczywiście nietrudno sobie wyobrazić przykład "piętrowych" wezwań o usunięcie braków formalnych podania (np.: po wezwaniu strony do podpisania podania - podanie to składa jej pełnomocnik, nie wykazując swego umocowania; po wezwaniu pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa - składa je, jednak bez podpisu strony, itd.). Przyzwolenie na takie sytuacje prowadziłoby do wypaczenia sensu regulacji zawartej w art. 64 § 2 k.p.a. Dodać też trzeba, że skoro złożone pismo miało sanować brak podpisu na wniesionym wcześniej odwołaniu to w istocie nie ma ono charakteru nowego podania, o uzupełnienie którego należałoby wzywać na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Nie ulega kwestii, że nie tylko w zakresie formy, ale i co do treści odwołania Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Nie znaczy to jednak, że podanie nie musi spełniać przewidzianych ustawą, ograniczonych wymagań formalnych. Zasada ograniczonego formalizmu nie rzutuje też na ustawowy termin przewidziany na uzupełnianie braków. Oczywiście strona ma prawo udzielania i cofania pełnomocnictw w każdym czasie postępowania. Nie zmienia to jednak faktu, że prawidłowe doręczenie wezwania do usunięcia braków podania pełnomocnikowi wywołuje określone w nim skutki mimo późniejszej zmiany pełnomocnika. Pamiętać też należy, że przepisy proceduralne stanowią pewien system, poszczególne instytucje wzajemnie się uzupełniają. W razie uchybienia terminu do uzupełnienia braków podania, gdy termin ten upłynie bezskutecznie bez winy strony, przysługuje jej wniosek o przywrócenie terminu. Z tych wszystkich względów zgodzić należy się z kastorem, że WSA uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wadliwie przyjmując, że z naruszeniem 64 § 2 k.p.a. organ uchybił obowiązkowi wezwania nowego pełnomocnika do uzupełnienia braków pisma wniesionego w celu uzupełnienia braków odwołania. W konsekwencji z naruszeniem tego przepisu wadliwie też Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że zakreślony w wezwaniu do uzupełnienie braku odwołania termin upłynął bezskutecznie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 ww. ustawy.