II GSK 1057/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Kazimierz Brzeziński Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 287/08 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.B. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 4 września 2008r., sygn. akt I SA/Ol 287/08 oddalił skargę W.B. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] maja 2008 r. nr [...], w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. przyznał W.B. (dalej: skarżący) płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2007 w wysokości 36.187,82 zł, płatność z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 11.929,11 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości 6.502,42 zł. W przypadku JPO oraz UPO organ przyznał płatności we wnioskowanym zakresie, zaś w przepadku płatności zwierzęcej (PZ) naliczył płatność w stosunku do powierzchni 14,82 ha, ze zgłoszonej we wniosku powierzchni 79,56 ha. Jako podstawę prawną przyznania PZ organ wskazał § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w O., orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z dnia 7 maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła, owiec lub kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych gruntów zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW PZ przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Organ wskazał, że przepisy w stanie prawnym sprzed 18-go kwietnia 2007 r. uniemożliwiały uzyskanie płatności zwierzęcych przez rolników, którzy we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w 2006 r. zadeklarowali trawy przeznaczone na paszę uprawiane na gruntach ornych. Znowelizowane przepisy ww. rozporządzenia MRiRW umożliwiły przyznanie płatności zwierzęcych również tym rolnikom, którzy m.in. we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w 2006 roku zadeklarowali trawy przeznaczone na pasze uprawiane na gruntach ornych. W ocenie organu zastosowanie wykładni celowościowej przepisu § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW prowadzi do wniosku, iż prawodawca nie stworzył możliwości przyznawania płatności zwierzęcych rolnikom, którym na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonym w roku 2006, przyznana została płatność uzupełniająca do mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Wskazuje natomiast w § 1 ust. 1 pkt 13, iż mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawiane w plonie głównym, objęte są wyłącznie płatnością uzupełniającą (UPO). Zatem należy przyjąć, iż gdyby intencją prawodawcy było uwzględnienie również upraw mieszanek roślin motylkowatych i drobnonasiennych z trawami do przyznania płatności zwierzęcych, w sposób wyraźny wskazałby ten rodzaj roślin w przepisie § 4 ust. 1 pkt 2, a następnie w przepisie § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW. Organ odwoławczy nie kwestionował podnoszonej przez skarżącego wysokiej wartości odżywczej upraw mieszanek traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, jednakże twierdził, że do tej uprawy nie przewidziano możliwości przyznania płatności zwierzęcych. Organ przyjął, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2006 roku, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych lub do powierzchni traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych wynosiła 14,82 ha, zatem zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania PZ to 14,82 ha. Według organu do powierzchni 67,74 ha, stanowiącej różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego (79,56 ha), a powierzchnią uprawniającą do płatności zwierzęcej (14,82 ha), może być przyznana jedynie JPO, gdyż powierzchnia mieszanki traw z drobnonasiennymi motylkowatymi, deklarowana przez skarżącego w 2006 roku nie uprawnia do uzyskania PZ w roku 2007. W.B. wniósł skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej płatności zwierzęcych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., oddalając skargę, stwierdził, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Według WSA skoro skarżący przyznał, że w we wniosku o przyznanie płatności obszarowych w roku 2006 wskazał, że chodzi o mieszanki wieloletnie traw z motylkowatymi drobnonasiennymi to tym samym przyznał, że upraw tych nie kwalifikował wówczas jako trwałych użytków zielonych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyznanie płatności zwierzęcych uwarunkowane jest spełnieniem warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 rozporządzenia MRiRW. Podniósł też, że w § 1 ust. 13 tego aktu prawodawca posługuje się kategorią "mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawiane w plonie głównym", które objęte są płatnością uzupełniającą, natomiast w § 4 przy określeniu płatności zwierzęcej prawodawca wskazał, że uprawnienie do PZ związane jest z powierzchnią trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. WSA przyjął, że zakwestionowane grunty orne z mieszankami roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym to nie są trwałe użytki zielone. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że trwałe użytki zielone definiuje ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217) w art. 2 pkt 8 odsyłając do art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.08.95.63). Zgodnie z tym przepisem "trwałe użytki zielone" to grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Według WSA "powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych" to kategoria odrębna w stosunku do mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, uprawianych w plonie głównym. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w 2006 r. skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 14,82 ha trwałych użytków zielonych oraz traw na gruntach ornych i ta powierzchnia została uwzględniona w zakresie przyznania płatności zwierzęcej na 2007 rok, gdyż tylko w tym zakresie została spełniona przesłanka z ust. 2 § 4 rozporządzenia MRiRW. WSA w O. nie zgodził się ze skarżącym, że przepisy prawa krajowego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, pozostają w sprzeczności z cyt. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004. Podkreślono, że w ww. rozporządzeniu Komisji (WE) wyraźnie określono, że chodzi o grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat. Normodawca miał prawo uznać, że deklaracja ta powinna być złożona przez rolnika najpóźniej w 2006 r. Tym samym organ miał prawo nie uznać deklarowanych przez producenta mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi jako trwałych użytków zielonych uprawniających do PZ na rok 2007, skoro uprawa ta nie została zadeklarowane jako trwale użytki zielone w roku 2006 i wcześniej. Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego WSA przywołał art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oraz art. 244 i 245 k.p.c. i stwierdził, że przedłożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym opinia nie jest dowodem w rozumieniu art. 244 i 245 k.p.c. a według art. 278-291 k.p.c. opinia biegłych jest odrębnym dowodem, nie może być zatem dowodem w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W.B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 2a Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 dodanego rozporządzeniem Komisji WE nr 239/2005 z 11 lutego 2005 r. wprowadzającego definicję "trawy lub inne uprawy zielne" poprzez jego niezastosowanie; 2) punktu 1 preambuły Rozporządzenia Komisji WE nr 239/2005 poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia (Dz. Urz. UE L 2008 Nr 46) poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym drobne uchybienia skarżącego zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności, 4) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącego reguły kolizyjne w przypadku niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, poprzez jego niezastosowanie, 5) art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień strony dotyczących przeznaczenia posiadanych użytków zielonych, 6) § 4.1 rozporządzenia MRiRW poprzez przyjęcie, że rozporządzenie to wprowadzając definicję "trawy" zamiast definicji określonej w art. 2a Rozporządzenia Nr 796/2004 – "trawy i inne uprawy zielne" w przypadku braku spójności z rozporządzeniem 796/2004 ma wyższą rangę niż rozporządzenie Komisji WE, 7) art. 1 ust. 1 pkt b) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż decyzja w pkt 3 wyczerpuje zadania i definicje zawarte w rozporządzeniu 796/2004, 8) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) poprzez wadliwe uwzględnienie do płatności jedynie trwałych użytków zielonych, podczas gdy w rozporządzeniu nr 796/2004 rozdzielono pojęcia użytków zielonych na "trwałe użytki zielone" i "trawy lub inne uprawy zielne", 9) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c. i art. 278 k.p.c., poprzez uznanie, iż opinia przedstawiona przez stronę w procesie, niewykonana na zlecenie sądu, jest opinią biegłego, podczas gdy dokument taki jest dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 245 k.p.c. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazując na naruszenie prawa materialnego podniósł, że Sąd uznał, iż decyzja nie narusza prawa, nie podjął natomiast rozważenia czy decyzja oparta na normie prawa krajowego nie narusza prawa wspólnotowego poprzez błędne definicje użytków rolnych, w szczególności nie rozważył prawidłowości stosowania art. 91 ust. 3 Konstytucji i nie rozważył możliwości naruszenia prawa wspólnotowego w wyniku "mechanicznego" zastosowania polskich przepisów naruszając prawo tak na skutek niewłaściwego zastosowania - bez uwzględnienia treści przepisów unijnych - jak też na skutek błędnej budowy uzasadnienia. Kasator wywodził, że rozpoznawana sprawa ma charakter wspólnotowy, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów prawa polskiego - rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r., stanowiących zharmonizowane prawo z systemem prawa wspólnotowego - rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 oraz nr 239/20005. Wobec tego powołując art. 87, 90 ust. 1 i 3, art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Sąd powinien zastosować w pierwszej kolejności prawo wspólnotowe, a mianowicie art. 2a rozporządzenia nr 796/2004. Wskazując na "naruszenie stanu faktycznego sprawy" kasator stwierdził, że Sąd błędnie ustalił, iż rośliny motylkowate nie mieszczą się w kategorii upraw traw na gruntach ornych, pomimo iż definicja traw z rozporządzenia krajowego jest niespójna z prawem wspólnotowym. Wywody tej części uzasadnienia środka odwoławczego sprowadzały się do stwierdzenia, że w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjna rozporządzenie polskie posługując się definicjami nie powinno stosować definicji innych niż użyte w normach rozporządzenia wspólnotowego. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organy polskie zobligowane są do stosowania prawa wspólnotowego. W rozpoznawanej sprawie norma krajowa wynikająca z polskiego rozporządzenia w zakresie definicji traw na gruntach ornych jest sprzeczna z prawem wspólnotowym. Prawo wspólnotowe w sposób szczegółowy określa trwałe i zmienne użytki zielone. Odnośnie naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. kasator wskazał, że wbrew temu co stwierdził WSA w O. dokument, dopuszczenie dowodu z którego wnioskował skarżący, jest dokumentem prywatnym, a nie opinią biegłego. Oddalenie tego wniosku w ocenie kasatora, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z dokumentu tego wynika, że norma krajowa posługuje się niewłaściwą definicją zmiennych użytków zielnych. Poprzez przyjęcie błędnej definicji skarżący został pozbawiony płatności zwierzęcych we wnioskowanym zakresie. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2009 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uwzględnienie w orzeczeniu kończącym sprawę rozporządzenia MR i RW z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4.800 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, wniosku takiego bowiem nie uzasadniają. Przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie zaistniały. Fakt, że granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, uzasadnia konieczność należytego ich sformułowanie. I tak, zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie a adresatem zarzutów może być tylko sąd pierwszej instancji. Orzeczenie tego sądu, a nie decyzja administracyjna, jest bowiem przedmiotem kontroli kasacyjnej. Tym samym wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie może być uznane za wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej należy wskazać czy zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nastąpił przez błędną jego wykładnię (mylne zrozumienie treści przepisu) czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, konieczne jest sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W razie oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie kasator winien wykazać, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku obu podstaw kasacyjnych konieczne jest podanie, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało. Przypomnienie tych zasad uzasadnia fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie wszystkie z zarzutów zostały skonstruowane prawidłowo (o czym niżej), co rzutuje na zakres możliwości ich merytorycznej oceny. Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, celowe jest przedstawienie instytucji, na tle której powstał spór tj. instytucję płatności zwierzęcej. Płatność ta została zdefiniowana w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 46, poz. 309 ze zmianą wprowadzoną z dniem 18 kwietnia 2007 r. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. /Dz.U. Nr 69, poz. 462/). Przepis ten stanowi, że "Płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 12." Dodać trzeba, iż zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego aktu wykonawczego płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: 1) zboża, w tym kukurydza; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5) rośliny strączkowe pastewne; 6) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 7) len włóknisty i oleisty; 8) konopie na włókno; 9) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 10) rośliny motylkowate drobnonasienne; 11) rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych; 12) trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy; 13) mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami. Stosownie do treści ust. 3 rośliny określone w ust. 1 pkt 1-5 i 10 obejmuje się płatnością uzupełniająca również w przypadku ich uprawy w formie mieszanek. Zestawienie przywołanych uregulowań wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że płatność zwierzęca jest rodzajem płatności uzupełniającej, przy czym płatność ta w 2007 roku przysługuje do wszystkich rodzajów roślin, także ich mieszanek, jeżeli rośliny te są przeznaczone na paszę (oprócz traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy) ale wyłącznie gdy uprawiane są na trwałych użytkach zielonych. W § 4 uszczegółowiono przesłanki przyznawania płatności zwierzęcej. Pierwotnie, zgodnie z ust. 1 płatność ta w danym roku przysługiwała, jeżeli: po pierwsze - rolnik w określonym okresie był posiadaczem określonych zwierząt (§ 4 ust. 1 pkt 1), po drugie - na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych (§ 4 ust. 1 pkt 2). Z dniem 18 kwietnia 2007 roku jako przesłankę uprawniająca do płatności zwierzęcej wprowadzono również przyznanie rolnikowi (na podstawie wniosku z 2006 roku) płatności do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych (§ 4 ust. 1 pkt 2 - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności - Dz.U. z 2007 r. Nr 69 poz. 462) W ust. 2 powołanego § 4 rozporządzenia MRiRW - w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ww. rozporządzeniem z 11 kwietnia 2007 roku - prawodawca dookreślił, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. W świetle powyższego stwierdzić należy, że płatności zwierzęca za dany rok (2007) - zarówno co do samej zasady przyznawania jak i co do wielkości powierzchni, do której płatność przysługuje - uzależniona jest od tego czy i do jakiej powierzchni rolnikowi - na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku - przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przewidzianych przywołanymi wyżej regulacjami (§ 1 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. rozporządzenia MRiRW). Przypomnienia wymaga, że do powierzchni tych upraw zalicza się: po pierwsze - powierzchnię trwałych użytków zielonych, po drugie - według stanu prawnego obowiązującego od 18 kwietnia 2007 r. - także powierzchnię upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Jeżeli chodzi o "trwałe użytki zielone" to rozporządzenie MRiRW samodzielnie nie objaśnia znaczenia tego sformułowania. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 Nr 35 poz. 217 ze zm.), wykonywanej przez ww. rozporządzenie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ww. ustawy użyte w niej określenie "trwałe użytki zielone" to trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 - według którego to - pojęcie "trwałe użytki zielone" oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Zatem o kwalifikacji gruntu do trwałych użytków zielonych decyduje nie tylko rodzaj uprawianej rośliny ale i fakt wyłączenia z płodozmianu. Stosownie do art. 2 pkt 2 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (wprowadzonego rozporządzeniem Komisji (WE) 239/2005 zmieniającego (...) rozporządzenie (WE) nr 796/2004 - /Dz.U.UE.L.05.42.3/) sformułowanie - "trawy lub inne uprawy zielne" - oznacza wszelkie uprawy zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim /używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt/ (...). Odnośnie drugiego rodzaju powierzchni, do której w 2007 roku przysługiwała płatność zwierzęca, (tj. powierzchni upraw traw zadeklarowanych w 2006 roku, przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych), wskazać należy, że w 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz.U. Nr 42, poz. 280). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego aktu płatnościami uzupełniającymi były objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: 1) zboża; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4)rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5)orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 6) len włóknisty i oleisty; 7) konopie włókniste; 8) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, wymienione w załączniku do rozporządzenia; 9) rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na: a) łąkach i pastwiskach, b) gruntach ornych: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny strączkowe pastewne, rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych. Z powyższego wynika zatem, że prawodawca wprowadził rozróżnienie znaczeniowe: 1/ roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych w plonie głównym na łąkach i pastwiskach i 2/ roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych w plonie głównym na gruntach ornych a tą drugą kategorię ograniczył do czterech roślin (w tym traw). Zestawienie treści cytowanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2007 r. z treścią § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 marca 2006 r. prowadzi do konstatacji, że w 2007 roku płatność zwierzęca przysługiwała do mieszanek roślin, tylko jeśli te uprawiane były na trwałych użytkach zielonych. W przypadku zaś upraw roślin przeznaczonych na paszę a uprawianych na gruntach ornych prawodawca ograniczył płatność zwierzęcą wyłącznie do powierzchni traw, z pominięciem innych roślin i ich mieszanek. Uprawnienie do PZ związane z powierzchnią mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami pojawia się dopiero w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 marca 2009 roku, na mocy rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326). Przedstawiony stan prawny wskazuje, że dla oceny czy deklarowana w złożonym w 2007 roku wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych powierzchnia uprawnia do płatności zwierzęcej wymagało ustalenia czy na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. przyznano płatność - a jeśli tak - do jakiej powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych - w znaczeniu przedstawionym powyżej. Nie jest sporne, że wniosek o przyznanie płatności w 2006 roku wymagał oświadczenia rolnika o sposobie wykorzystywania działek rolnych (tabela VIII wniosku). Instrukcja wypełniania tego wniosku wskazywała, że w ww. tabeli należy wskazać gatunek rośliny uprawnej lub rodzaj uprawy. Według tej instrukcji (część D - VIII, kolumna 3), w przypadku gdy wnioskodawca deklarował trwałą łąkę lub trwałe pastwisko - tak właśnie należało to we wniosku wpisać. Gdy zaś wnioskodawca nie deklarował trwałych użytków zielonych należało wpisać roślinę uprawnianą na danej działce. W części B instrukcji ("Ważniejsze pojęcia") wyjaśniono przy tym, że łąki i pastwiska mogły mieć charakter trwały jak i mogły być włączone do płodozmianu. Trwałe użytki zielone (dla których użyto też określenia "łąki i pastwiska") opisano jako grunty zajęte pod uprawę trawy lub innych upraw zielnych naturalnych lub zasianych - niewłączone do płodozmianu. Instrukcja zawierała nadto informację, że powierzchnia upraw traw lub mieszanek traw z roślinami motylkowatymi na gruntach ornych, które wnioskodawca zamierzał w przyszłości przywrócić do uprawy rolnej nie należało podawać jako trwałych użytków zielonych (część C, pkt 16). Nie ulega kwestii, że instrukcja wypełnienia wniosku nie jest źródłem prawa. W ocenie składu orzekającego przyjąć należy, że instruowanie zainteresowanych o sposobie wypełnienia wniosku jest swoistym sposobem udzielenia informacji związanej z załatwieniem sprawy. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy instrukcja informowała rolnika wypełniającego wniosek w 2006 roku, że w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych jako trwały użytek zielony zgłaszane mogą być jedynie powierzchnie upraw (traw lub innych upraw zielnych naturalnych lub zasianych) o ile nie są one włączone do płodozmianu, co musiało być jednoznacznie zadeklarowane (przez oznaczenie: trwałe łąki, trwałe pastwiska). Faktu udzielenia informacji w tym przedmiocie kasator nie kwestionuje. W tym stanie rzeczy stwierdzenie w rozpoznawanym przypadku, że we wniosku złożonym w 2006 r. rolnik zadeklarował powierzchnię 14,82 ha łąk i pastwisk trwałych oraz 64,74 ha mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi i tak wnioskowane płatności otrzymał - skutkowały ustaleniem, że powierzchnia gruntów ornych z mieszankami roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami w 2006 roku nie została zadeklarowana jako trwałe użytki zielone. Mieszanka wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi nie została również uznana za uprawę traw - w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 9 b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. Tak ustalony stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął przy wyrokowaniu jako prawidłowy i ten stan skutecznie skargą kasacyjną podważany nie jest. Wprawdzie w uzasadnieniu środka odwoławczego zawarto stwierdzenie, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny, jednakże zarzut ten skonstruowany został w sposób utrudniający merytoryczne odniesienie się. Przede wszystkim - co sygnalizowano na wstępie rozważań - skoro w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa kierowany ma być pod adresem Sądu pierwszej instancji to koniecznym jest wskazanie, jakim przepisom z zakresu procedury sądowoadministracyjnej uchybił WSA, oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ. W podstawach rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzut taki sformułowany nie został. Kasator ograniczył się do postawienia zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a. Wypada jednak zwrócić uwagę, że WSA nie dokonuje samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, lecz kontroluje legalność decyzji, a kontrola ta obejmuje zgodność ustaleń stanu faktycznego sprawy z procedurą. Naruszenie przez organy art. 78 k.p.a. strona upatrywała w pominięciu wyjaśnień strony, dotyczących przeznaczenia posiadanych rzutków zielonych. Tymczasem przeznaczenie spornej uprawy (mieszanka roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami) na paszę nie było kwestionowane. W świetle przywołanej wyżej definicji trwałych użytków zielonych nie powinno też budzić wątpliwości, że rośliny te należy zaliczyć do kategorii traw lub innych upraw zielnych (naturalnych czy zasianych). Istota sporu tkwiła jednak w tym, czy powierzchnia tej uprawy uprawniała do przyznania płatności zwierzęcej w 2007 roku a zatem czy grunty zajęte tą uprawą zadeklarowano w 2006 r. jako "niewłączone do płodozmianu" i czy z tego punktu widzenia spełniały wymóg trwałego użytku zielonego; ewentualnie czy zadeklarowanie tej uprawy uznać można za zgłoszenie w 2006 r. powierzchni upraw traw uprawianych na gruntach ornych - jako rośliny przewidzianej w powołanym wyżej § 1 ust. 1 pkt 9 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 marca 2006 r. Okoliczności te mogły być jednak ustalane i były ustalane na podstawie deklaracji zawartej we wniosku z 2006 roku, nie zaś w oparciu o wyjaśnienia strony. Godzi się też zauważyć, że zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie "naruszenia stanu faktycznego sprawy" świadczy o tym, iż kasator w istocie zmierzał do wykazania istniejącej - w jego ocenie - rozbieżności między wspólnotowymi definicjami (trwałych użytków zielonych i traw) a przyjętymi w sprawie w oparciu o przepisy krajowe. Tak skonstruowany zarzut pozostaje zatem w związku z oparciem skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego - co będzie przedmiotem późniejszych rozważań. Skargi kasacyjnej nie popiera też zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten reguluje materię postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 ww. artykułu, zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie składu orzekającego - jak już wyżej wskazano - okoliczność czy skarżący spełnił wymóg uzyskania w 2007 roku płatności zwierzęcej, w szczególności czy sporną uprawę mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi zadeklarował w 2006 roku jako powierzchnię trwałych użytków zielonych lub powierzchnię traw, ustalana może być tylko na podstawie uwzględnionego wniosku. Tym samym wnioskowany w postępowaniu przez Sądem pierwszej instancji dowód nie był niezbędny dla istoty sprawy. Wprawdzie zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że opiniom sporządzonym na zlecenie strony (a taki charakter miała opinia wnioskowana jako dowód w postępowaniu przed WSA) nie można przypisać waloru dowodu z opinii biegłego, nawet jeśli sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową. Sąd Najwyższy na tle analogicznego uregulowania dowodu z opinii biegłego w Kodeksie postępowania cywilnego przyjął, że opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyrok SN z dnia 12 kwietnia 2002 r. sygn. akt I CKN 92/00). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Opiniom takim wprawdzie przyznaje się też walor dokumentów prywatnych (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00 i wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 602/98) a niewątpliwie w postępowaniu przez sądami administracyjnymi dowód z dokumentu jest dopuszczalny (art. 244 i nast. K.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a). Pamiętać jednak należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być uznane za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle tego co już powiedziano odnośnie celowości przeprowadzenia wnioskowanego dowodu - omawiany zarzut nie uzasadniał więc wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych powyżej względów, skoro żaden z zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych nie był zasadny, uznać należało, że stan faktyczny przyjęty przez WSA przy wyrokowaniu, na podstawie którego doszło do zastosowania norm prawa materialnego, nie został skutecznie podważony. Nie wzruszono bowiem ustalenia, że płatność uzupełniająca do powierzchni trwałych użytków zielonych została skarżącemu przyznana tylko w stosunku do powierzchni 14,82 ha (zadeklarowanych jako trwale łąki i pastwiska) jak i że zadeklarowana w 2006 roku powierzchnia 64,74 ha mieszanek wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi nie spełniała wymogu do przyznania płatności zwierzęcej. Tak ustalony stan faktyczny jest zatem w sprawie wiążący. Wypada raz jeszcze podkreślić, że najistotniejsza w sprawie okoliczność – mianowicie czy sporna uprawa należy do kategorii trwałych użytków zielonych, nie tylko z punktu widzenia uprawianych roślin, ale przede wszystkim z racji wyłączenia gruntu z płodozmianu - nie jest skutecznie kwestionowana ani zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego (nie zarzucono by z tego punktu widzenia wadliwym było ustalenie, że sporne uprawa nie została zadeklarowana w 2006r. jako trwały użytek zielony) ani zarzutem naruszenia prawa materialnego (kasator nie zarzuca błędnej wykładni definicji trwałych użytków zielonych). Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadniają też pozostałe zarzuty. Wprawdzie bezsprzecznie - jak podniesiono w skardze kasacyjnej - prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić skuteczność prawa wspólnotowego, przepisy prawa krajowego nie mogą być sprzeczne z prawem wspólnotowym, winny być interpretowane "prowspólnotowo" a w razie sprzeczności przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, zastosowanie mają przepisy prawa wspólnotowego. W tym zakresie z wywodami skargi kasacyjnej co do zasady w pełni należy się zgodzić. Kasator nie wykazał jednak by zasadom tym WSA uchybił z naruszeniem art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - który definiuje trwałe użytki zielone przez odesłanie do art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wyjaśniającego znaczenie tego pojęcia. W konsekwencji oczywiste jest, że przepis ustawy krajowej, regulujący tę kwestię, nie jest sprzeczny z prawem wspólnotowym. Wprawdzie istotnie rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 zostało zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 239/2005 z 11 kwietnia 2005 r. m in. przez dodanie art. 2 a - treść którego wyżej została przytoczona. Unormowanie to nie zmienia jednak definicji trwałych użytków zielonych (jako gruntu zajętego pod uprawę traw lub innych upraw zielnych samosiewnych lub zasianych niewłączony do płodozmianu /.../) a jedynie doprecyzowuje, co należy rozumieć po pojęciem trawy lub innych upraw zielnych, o których mowa w art. 2 rozporządzenia 796/2004. Tym samym, choć art. 2 pkt 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie odsyła do art. 2 a zmienionego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, nie oznacza to sprzeczności prawa krajowego z prawem wspólnotowym i nie uchybia pkt 1 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005. Fakt zaś, że WSA nie przywołał regulacji art. 2 a zmienionego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie czyni usprawiedliwionym zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej (tj. zarzutu naruszenia ww. art. 2 a ww. rozporządzenia wspólnotowego przez jego niezastosowanie). Ponadto brzmienie art. 2 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 prowadzi do wniosku, że definicja tam zawarta pozostaje w związku z uprawami rosnącymi na naturalnych lub wysiewanych użytkach zielonych lub łąkach, nie może zatem znajdować zastosowania do "traw" uprawianych na gruntach ornych. Konkludując tę część rozważań: zarzuty sformułowane w punktach 6-8 skargi kasacyjnej – wiążące się z nieuzasadnionym twierdzeniem, że w sprawie oparto się na definicjach niezgodnych z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 - uznać należy za chybione. Zarzucając WSA naruszenie art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 146/2008 przez jego pominięcie kasator wskazał, że zgodnie z tym przepisem "drobne uchybienia /.../ zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności". Tymczasem przywołany przepis nie reguluje tej kwestii. Godzi się jednak zauważyć, że zadeklarowanie upraw niespełniających wymogów do przyznania płatności nie może być uznane za uchybienie drobnej wagi. Z tych wszystkich względów, podstawy na których oparto skargę kasacyjną, okazały się nieusprawiedliwione. Uzasadnia to, stosownie do treści art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jej oddalenie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 ww. ustawy.