II SA/Gl 494/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 z późn. zm. zwanej dalej ustawą z 1957 r.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 zwanego dalej rozporządzeniem z 1961 r.), po rozpatrzeniu odwołania W. R. oraz W.M. – R., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. nr [...], mocą której przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną bez zabudowań, położoną w K., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w C. pod nazwą "[...]"[...] o pow. [...] ha. W dniu [...] r. E. G. złożyła do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Podkreśliła, że nieruchomość została nabyta w [...] r. przez W. R. jako zabudowana m.in. młynem. Następnie przedstawiła rys historyczny i losy właścicieli nieruchomości. Podkreśliła, że władze ówczesne zabrały nieruchomość bez zgody właścicieli i bez odszkodowania. Zakwestionowała prawdziwość argumentów zawartych w decyzjach o przejęciu nieruchomości tj., że nieruchomość była opuszczona, nieużytkowana, obciążona zaległościami podatkowymi. Wskazała, że przeszkodą w objęciu nieruchomości po wojnie była konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania spadkowego. Wniosek ten został przekazany w trybie art. 65 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem załatwienia zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku E. G. - decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy poprzednią swoją decyzję. Wskutek zaskarżenia ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2004 r. sygn. akt IV SA 4895/03 Sąd ten stwierdził nieważność obu ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskowanej decyzji jest nie minister lecz samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec zatem przekazania mu powyższego wniosku do załatwienia jako organowi właściwemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po uprzednim wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. nr [...], sprostowanej postanowieniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepis art. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz §§ 1-4 przywołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Natomiast konkludując poczynione ustalenia Kolegium stwierdziło, że najpóźniej od roku [...] nieruchomość o pow. [...] ha nie była uprawiana przez następców prawnych W. R., a od jego śmierci na tej nieruchomości nie zamieszkiwali spadkobiercy. Spełnione zatem zostały przesłanki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., które dawały podstawę do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń omawianego gospodarstwa na podstawie art. 2 wcześniej wymienionej ustawy z 1957 r. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia żądania E. G. i stwierdzenia nieważności omawianych decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. G. pismem z dnia [...] r., w którym podkreśliła, że podziela opisany w decyzji stan faktyczny ale nie zgadza się z przyjętą interpretacją tychże zdarzeń oraz zastosowanych przepisów prawnych. Zakwestionowała istnienie zaległości podatkowych gdyż jej zdaniem podatki zapłacono z nawiązką. Podważyła stwierdzenie, iż spadkobiercy nie podejmowali starań o odzyskanie nieruchomości. Nadto podniosła także, że rola była uprawiana po wojnie do [...] r. przez dzierżawcę, a przychody konsumował W. R. Natomiast przyznała, że nieruchomość nie została zasiedlona gdyż ówczesne władze odmówiły pomocy przy uzyskaniu materiałów budowlanych do odbudowy spalonych zabudowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy własną decyzję podtrzymując stanowisko i argumentację poprzednio przyjętą. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] r. wniosła skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Powołując się na argumenty podnoszone w postępowaniu odwoławczym strona podkreśliła także, że decyzja Powiatowej i potem Wojewódzkiej Rady Narodowej były bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1012/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. G. W uzasadnieniu Sąd podzielił argumentację Kolegium wskazując, iż wynikające z zastosowania art. 2 ustawy z 1957 r. konsekwencje dla byłych właścicieli gospodarstwa (utrata prawa własności gospodarstwa rolnego bez odszkodowania) obligują nie tylko do wnikliwej oceny zgodności decyzji z przepisami ustawy, jak i wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych, ale także do literalnej interpretacji ich istotnych postanowień. Sąd podkreślił w konsekwencji, że ww. przepis wymieniał negatywne przesłanki, których wystąpienie wykluczało możliwość uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, a tym samym przejęcia go w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Żadna z wyżej powołanych przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Nawet bowiem po załatwieniu kwestii spadkowych nieruchomość nadal nie była objęta przez spadkobierców poprzednich właścicieli. W latach [...] i [...] nieruchomość została częściowo zalesiona na koszt Państwa, ok. [...] ha Prezydium Gminnej Rady narodowej w K. wydzierżawiło innym rolnikom, a część została zagospodarowana na cele wypoczynkowe przez Klub Sportowy "[...]". W konsekwencji, skoro spełnione były przesłanki określone ustawą z 1957 r., Sąd nie dopatrzył się podstaw do unieważnienia wnioskowanej decyzji. W wyniku rozpoznania wniesionej przez E. G. skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie zarówno przepisów materialnych, jak też prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 505/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Jednocześnie ust. 2 cyt. § 1 rozporządzenia wskazywał, iż do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami były osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Tym samym § 1 rozporządzenia wymieniał te wszystkie elementy w ust. 1, które musiały zaistnieć, aby możliwe było uznanie określonego gospodarstwa za opuszczone, a jednocześnie ust. 2 § 1 rozporządzenia zawierał przesłanki negatywne, których zaistnienie, powodowało, że mimo spełnienia wymogów ust. 1 nie było możliwe uznanie gospodarstwa za opuszczone. Zawarta w § 1 ust. 1 rozporządzenia regulacja definiująca gospodarstwo rolne opuszczone jako takie, na "którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę" nie zezwalała jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na ograniczenie się tylko, jak uczyniono to w zaskarżonym wyroku, do oceny czy na przedmiotowym gospodarstwie zamieszkiwał właściciel, bądź jego bliscy i czy to oni gospodarstwo to uprawiali. Przepis powyższy wymagał bowiem kumulatywnego spełnienia się wymagań w tej normie wskazanych, a więc nie tylko nie zamieszkiwania właściciela, ale i tego, aby gospodarstwo nie było uprawiane w całości bądź większej części, przy czym mogło być ono w dyspozycji bądź właściciela, bądź użytkownika, bądź dzierżawcy. Wskazane natomiast w ust. 2 § 1 rozporządzenia podmioty zostały wymienione pod kątem ich możliwości co do swobodnego wyrażania woli, tak przy uwzględnieniu warunków fizycznych (osoby pozbawione wolności), jak i przy uwzględnieniu predyspozycji psychicznych (osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione). Tak więc uwzględniając wskazania zawarte z kolei w tej normie należałoby stwierdzić, iż nie można było gospodarstwa uznać za opuszczone, jeśli jego właściciele pozbawieni byli nad tymże gospodarstwem władztwa z przyczyn fizycznych, czy też ze względu na ograniczenia wynikające z uwarunkowań psychicznych, bowiem właściciel musiał mieć możliwość swobody działania, a na taką nie pozwalała mu sytuacja, gdy z powodu działań administracji publicznej nie mógł dysponować nieruchomością, mimo, że formalnie pozostawał jej właścicielem. Przepisy rozporządzenia dotyczyły zatem sytuacji, gdy właściciele działali w sposób wolny, nie pozbawiony ograniczeń co do wykonywania swych praw. Za takim rozumieniem § 1 ust.1 przemawia, zdaniem NSA, ust.2 tego przepisu ustanawiający zasadę, że w przypadku, gdy właściciele nie mogli swobodnie dysponować gospodarstwem, nie mogło być ono uznane za opuszczone. Taką też linię wykładni wytyczył NSA w wyroku z dnia 2 lipca 1998r. ( sygn. akt IV SA 1335/96). W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał konieczność dokonania oceny, czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione we wniesionej do tegoż Sądu skardze. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji koniecznym jest przeprowadzenie analizy realizacji przez organy administracji zasad postępowania o jakich mowa w art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77§1k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 505/07 kierunkiem interpretacji art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 rozporządzenia z 1961 r. i nie podejmuje ponownej oceny kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny przesądzonych. Wobec nadto przywołanego wyżej wydanego w tej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2004 r. sygn. akt IV SA 4895/03 tut. Sąd nie podejmuje rozważań dotyczących właściwości organów w przedmiocie orzekania o nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1957 r. W myśl bowiem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Zgodnie natomiast z wskazaniami zawartymi w konkluzji uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając ponownie sprawę tut. Sąd rozważył czy i w jakim stopniu w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji zbadano i oceniono z jakiego powodu właściciele i spadkobiercy nie zamieszkiwali na przedmiotowej nieruchomości, czy okoliczność ta wynikała z ich woli czy też przyczyn od nich niezależnych i jak okoliczności te winny być traktowane w kontekście pojęcia gospodarstwa opuszczonego. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. Dopiero taki sposób prowadzenia postępowania uznać można za pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a także we wniesionej następnie skardze E. G. wielokrotnie podnosiła, iż w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość została przejęta już w roku [...], tj. przed wydaniem aktu prawnego, który na takie przejęcie zezwalał. Wskazywała nadto, iż decyzja w przedmiocie przejęcia oparta była fałszywych, zdaniem strony, zarzutach. W ocenie E. G. nieprawdą był bowiem zarzut zaległości podatkowych, nieprawda było także twierdzenie, iż spadkobiercy nie czynili starań o odzyskanie nieruchomości. Nie polega na prawdzie, zdaniem strony, także zarzut nie uprawiania roli. Pozostała, oprócz części przejętej w roku [...] przez cyt. "władze gminy K." część nieruchomości była bowiem do roku [...] uprawiana przez dzierżawcę, a przychody pobierał W. R., natomiast część nieruchomości w roku [...] przejęta uprawiana być nie mogła. Wskazanych kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w sposób jednoznaczny nie wyjaśniło, nie rozważyło też, naruszając tym samym § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r., czy podnoszone przez stronę okoliczności w razie ich choćby częściowego potwierdzenia nie wyłączają możliwości uznania, iż przedmiotowa nieruchomość rolna została dobrowolnie opuszczona przez właścicieli i ich spadkobierców. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ustali jednoznacznie okoliczności faktyczne sprawy i rozważy ich znaczenie w świetle przepisów stanowiących podstawę dokonanego w roku [...] r. przejęcia, dokonując wykładni norm w sposób zgodny z interpretacją wskazaną w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r. Dopiero wówczas organ będzie bowiem w stanie poddać rzetelnej kontroli decyzję z [...] r. poddając ją ocenie z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.