II GSK 279/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA: Joanna Kabat-Rembelska Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-H. "H." Spółki z o.o. we F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1142/07 w sprawie ze skargi P. P.-H. "H." Spółki z o.o. we F. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykorzystania środków publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 1142/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odrzucił skargę P. P. – H. "H." Sp. z o.o. z siedzibą we F. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykorzystania środków publicznych w 2004 roku. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym: W wyniku kontroli z dnia [...] czerwca 2007 r., Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. przedstawił w pkt I zakres kontroli, w pkt II ustalenia, zaś w pkt III ustalenia i wnioski końcowe z postępowania kontrolnego w siedzibie P. P. – H. "H." Sp. z o.o. z siedzibą we F., obejmującego prawidłowość wykorzystania środków publicznych w roku 2004 na pomoc dla podmiotów zajmujących się zbieraniem zwłok padłych przeżuwaczy oraz świń, przetwarzaniem, transportem oraz spalaniem mączek wyprodukowanych z tych zwłok. W dniu [...] lipca 2007 r. Spółka wezwała Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa uznając, iż wynik kontroli podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ wskazał, iż wynik kontroli wskazuje stan faktyczny, jaki ustalono w toku kontroli i jego ocenę, zaś strona została pouczona, iż nie wywiera on skutków prawnych takich jak decyzja administracyjna. Nie zawiera on bowiem rozstrzygnięć w zakresie praw i obowiązków strony postępowania, a zatem nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych. Podmiotem właściwym do wydania rozstrzygnięć w tym zakresie jest dysponent środków publicznych, któremu ustalenia zostaną zgłoszone do wiadomości i wykorzystania we własnym zakresie w odrębnym postępowaniu. Odrzucając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podniósł, iż właściwość rzeczową sądu administracyjnego wskazują przepisy art. 3 – 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W kwestii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż postanowienia lub decyzje, warunkiem dopuszczalności skargi jest, aby dotyczyły one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wynik kontroli wykorzystania środków publicznych, ocena dopuszczalności skargi przebiegać musi zgodnie z przesłanką z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego też należało ustalić, czy treść zaskarżonego wyniku kontroli dotyczy określonego obowiązku lub uprawnienia, wynikającego z przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego kwalifikować go jako akt, do którego odnosi się art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W treści wyniku kontroli ustalono bowiem wyłącznie fakty, mające miejsce w działalności Spółki, wskazano na nieprawidłowości w tym zakresie oraz sformułowano zalecenia na przyszłość w kwestii prowadzenia ewidencji księgowej i sporządzania wniosków o wypłatę pomocy finansowej. Nie został jednakże nałożony na Spółkę, w sposób bezpośredni i władczy, żaden konkretny obowiązek. Ewentualne podjęcie działań, zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji z ustaleń kontroli przez właściwy organ, może nastąpić dopiero w odrębnym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych okoliczności, przedmiotowy wynik kontroli nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło P. P. – H. "H." Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; II. Prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: a) art. 45 § 1 Konstytucji RP; b) art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167); c) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1922 r. Nr 85, poz. 427 ze zm. i Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wynik kontroli nie sprowadzał się jedynie do stwierdzenia nieprawidłowości w wykorzystaniu środków publicznych, ale dokładnie określił kwotę "nadebranej" pomocy ze środków przyznanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wynik nie został zweryfikowany merytorycznie przez organ administracji publicznej i wobec powyższego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przeprowadziła odrębnego postępowania w celu wyjaśnienia ustaleń zawartych w wyniku kontroli. Spółka wskazała, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] wezwała do zwrotu niesłusznie pobranej pomocy finansowej w oparciu jedynie o ustalenia Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. w kwocie ustalonej przez ten organ. Powyższe dowodzi, że wynik kontroli nakłada na stronę obowiązek zwrotu środków finansowych. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż w niniejszej sprawie nie zostanie wydana decyzja administracyjna, a więc strona nie będzie miała możliwości obrony swojego interesu w postępowaniu administracyjnym, a tym samym zostanie jej zamknięta droga do kontroli sądowoadministracyjnej. Odmowa możliwości zaskarżenia wyników kontroli stawia stronę w bardzo niekorzystnej sytuacji procesowej przed sądem powszechnym. ARiMR, jako dowody, będzie mogła przedstawić wyłącznie wyniki kontroli, czyli dokumenty urzędowe, korzystając z domniemania ich prawdziwości. W ten sposób strona skarżąca będzie pozbawiona możliwości obrony zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w części IV wyniku kontroli z dnia [...] czerwca 2007 r., tzw. pouczeniu zawarto stwierdzenie, iż "wynik kontroli nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja organu kontroli skarbowej, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o kontroli skarbowej i w związku z tym Spółce nie przysługują środki prawne przewidziane w art. 26 ust. 1 cyt. ustawy". Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że wynik kontroli zawiera opis stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania kontrolnego. Ustalenia zawarte w części II wyniku kontroli zostały zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o kontroli skarbowej przekazane właściwemu organowi tj. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako dysponentowi środków publicznych – do wiadomości i wykorzystania we własnym zakresie w odrębnych postępowaniach. Jednocześnie w treści wyniku kontroli nie zawarto postanowień wywierających wpływ na prawa i obowiązki kontrolowanej Spółki. Wobec powyższego wynik kontroli nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, który może być przedmiotem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga okoliczność, iż autor skargi kasacyjnej, poza podaniem art. 173 § 1 p.p.s.a., nie wskazał na treść art. 174 p.p.s.a. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem spełnia wymogi określone w art. 174 p.p.s.a. Ostatecznie zarzuty kasacyjne sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskutek czego strona została pozbawiona prawa do sądu. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdy zważy się na treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w kontekście trybu postępowania kontrolnego zastosowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004., Nr 8, poz. 65 ze zm.), w tym art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b). Postępowanie kontrole w P. P. – H. "H." Sp. z o.o. z siedzibą we F. przeprowadzono w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych przeznaczonych w roku 2004 na pomoc dla podmiotów zajmujących się zbieraniem zwłok padłych przeżuwaczy oraz świń, przetwarzaniem, transportem oraz spalaniem mączek wyprodukowanych z tych zwłok, a więc zgodnie z celem i zakresem kontroli skarbowej, o których mowa w art. 1 i 2 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej. Art. 24 określa rozstrzygnięcia jakie mogą zapaść po zakończeniu postępowania kontrolnego i poza decyzjami oraz postanowieniami w precyzyjnie określonych przypadkach (art. 24 pkt 1 i 3) przewiduje zakończenie postępowania kontrolnego wynikiem kontroli (art. 24 ust. 2 pkt b), gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości innych niż wymienione w pkt 1, a więc takich, które wymagają wydania decyzji administracyjnej. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach ze skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęciu temu nie odpowiada wynik kontroli, albowiem zawiera on wyłącznie ustalenie faktyczne bez określenia obowiązków spółki w zakresie nadebrania pomocy finansowej czy też przepisów prawa, z których wynikałby obowiązek i termin zwrotu środków publicznych. Wynik kontroli skarbowej jest stanowiskiem inspektora przeprowadzającego kontrolę, która podlega swobodnej ocenie jak każdy inny dowód w postępowaniu właściwym dla ewentualnego zwrotu przyznanych środków finansowych. Zauważyć wypada, że ustawa o kontroli skarbowej nie zawiera przepisów przewidujących tryb odwoławczy czy kontrolę sądową dla tego rodzaju działalności administracji publicznej. Konstrukcja skargi kasacyjnej oparta została na tezie z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., z jednoczesnym zakwestionowaniem powołania się przez Sąd I instancji na uchwałę z dnia 4 grudnia 2000 r. W ocenie skarżącego, uchwała ta dotyczy odmiennego stanu faktycznego i wobec tego nie można jej przenosić na grunt niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska zwracając uwagę, że przy podejmowaniu uchwały z dnia 4 grudnia 2000 r., NSA szeroko analizował uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r. i doszedł do przekonania, że wynik kontroli, która wskazuje wyłącznie uchybienia oraz dokonuje ustaleń stanu faktycznego nie dotyczy praw bądź obowiązków strony, co oznacza niedopuszczalność drogi sądowej. Powołana uchwała – co podnosi spółka – rzeczywiście dotyczy innego stanu faktycznego, mianowicie wyniku kontroli w sprawie samoobliczenia podatku, ale wypada zauważyć, że dotyczy stanu prawnego związanego z zakończeniem postępowania kontrolnego wynikiem kontroli. Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, to zachowuje aktualność na tle obecnie obowiązującego stanu prawnego. Reasumując stwierdzić należy, że niedopuszczalna jest droga sądowa dla oceny wyniku kontroli jako środka dowodowego w sporze o zwrot niewłaściwie wykorzystanych środków publicznych przyznanych na pomoc w prowadzeniu określonego rodzaju działalności gospodarczej. W tych okolicznościach skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.