IV SA/Wa 623/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 623/08 UZASADNIEN I E Pismem z dnia 26 marca 2008 r. B. S.A. z siedzibą w W., określana dalej "skarżącą Spółką", wniosła na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady. W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W w rejonie ulicy [...] Skarżąca wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz dopuszczenie jako dowodu protokołu Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. na okoliczność uchwalenia w tym samym dniu uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i zobowiązanie Rady W. do złożenia tego protokołu do akt sprawy. Skarżąca wskazała, iż jest właścicielką kilku nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, a zatem posiada interes prawny w tym, by prowadzone prace planistyczne zgodne były z obwiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 14 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz.717 ze zm.) przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Z przepisu tego wynika zatem, że Prezydent W., na wstępnym etapie przed powzięciem przez Radę uchwały, powinien m.in. przygotować materiały geodezyjne do opracowania planu, wykonać analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Tymczasem załącznik nr 1 (graficzny) ukazuje nieaktualny od dłuższego już czasu stan zainwestowania terenu. W załączniku tym pominięte zostały już wybudowane osiedla mieszkaniowe oraz powstałe w związku z budową tych osiedli nowe ulice. Z kolei załącznik nr 2 - analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ulicy [...] zawiera w swej treści ogólniki, nie przedstawia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a przez to tworzy wypaczony obraz stanu istniejącego. Podkreślenia wymaga, iż na sesji Rady W. w dniu [...] października 2006 r. podjęto cały szereg uchwał -w sprawach planistycznych. W punkcie 27 obrad znalazła się sprawa zakończona podjęciem uchwały Rady W z dnia [...] października 2006 r. nr [...]w sprawie Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Studium to zastępuje poprzednio obowiązujące studium z 2001 roku (uchwała nr [...]z dnia [...] lipca 2001 r.). Tymczasem analiza została dokonana pod kątem zgodności ze studium z 2001 r., co oznacza, że aktualność tej analizy uległa zniweczeniu już w tym samym dniu, na podstawie uchwały wprowadzającej nowe studium. Analiza pomija również, że równolegle podjęto działania w celu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A. (podjęto w tej sprawie tego samego dnia uchwałę Nr [...]). Są to tereny graniczące ze sobą, również niemal w całości objęte obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego. Na skutek pominięcia tej okoliczności dochodzi do powstania sztucznego tworu urbanistycznego, to znaczy nowych jednostek objętych nowymi planami zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od stanu istniejącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W piśmie podniesiono, iż skarżąca wystosowała wezwanie do organu, żądając usunięcia naruszenia prawa w dniu 21 lutego 2008 r., zaś skargę do Sądu wniosła w dniu 31 marca 2008 r. Ponieważ organ nie zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dwumiesięczny termin do wniesienia skargi upłynąłby do dnia 20 kwietnia 2008 r. i dopiero po tym dniu zacząłby biec dla skarżącej 30 dniowy termin do wniesienia skargi do Sądu. Tymczasem skarżąca wniosła skargę już w dniu 31 marca 2008 r., a więc przed wyczerpaniem terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, procesowym i prekluzyjnym, co powoduje niedopuszczalność jego skrócenia. Skarga jako niedopuszczalna winna być zatem odrzucona. Uzupełniając swe stanowisko o wywody merytoryczne pełnomocnik Rady W. stwierdził, iż z racji przedmiotu kwestionowanej uchwały zakres i czynności poprzedzające jej podjęcie pozostają poza kontrolą legalności postępowania, na co wskazują art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej rozporządzenie wykonawcze z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutów skargi nadmienił także, iż jak stanowi art. 14 ust. 2 cyt. ustawy integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Nie jest natomiast wymagane na tym etapie, by podkład do załączników zawierał bardziej szczegółowe informacje niż wymagane dla określenia granic terenu objętego planem. Uchwałą ta bowiem nie może przejmować treści zastrzeżonych dla projektu planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - określanej dalej "p.p.s.a."). W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały skargę należało oddalić, uchwała ta nie narusza bowiem interesu prawnego skarżącego. Skarga do Sądu wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zarzut organu, jakoby skarga wniesiona została przedwcześnie nie jest trafny. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OPS 2/07, stosownie do którego, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. (skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z powyższego wynika, iż organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia (art. 101 ust. 3 ustawy). Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Poza sporem jest, iż w niniejszej sprawie skarga wniesiona została (31 marca 2008 r.), po upływie miesiąca od dnia wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa (21 lutego 2008 r.) a przed upływem sześćdziesięciu dni od tego dnia. Została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dokonywania przez Sąd dalszej kontroli. Nadto naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny winien zaś wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność. Bezsprzecznie skarżąca spółka ma interes prawny w sprawie, albowiem jest właścicielką nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada więc interes w ochronie służącego mu prawa do nieruchomości przed rozmaitymi ograniczeniami. W ocenie Sądu jednakże interes ten nie został jednakże zaskarżoną uchwałą naruszony. Z art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art.14 ust.2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art.14 ust.4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art.14 ust.5 ustawy). Dokonanie tych czynności oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, ponieważ nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia wojewodzie (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r.). W szczególności należy zauważyć, iż ani kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie przez prezydenta miasta analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, w-wa 2005 r., s.144). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną. Wyraża ona zatem intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wszczyna w tym zakresie stosowne postępowanie. Sama natomiast aktem prawa miejscowego nie jest. Wprawdzie cytowany art. 14 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się zatem wiążąco w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do strony skarżącej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują więc na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności przez skarżącą Spółkę. W tym stanie rzeczy dopiero ostatecznie przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia tego planu będą podlegały samodzielnemu -zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w toku procedury planistycznej skarżąca Spółka będzie mogła składać wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu) oraz uwagi do projektu planu (art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu). Podkreślić zatem należy, iż pomimo braku możliwości skutecznego zakwestionowania zaskarżonej uchwały, skarżąca spółka dysponuje instrumentami prawnymi chroniącymi jej interes prawny w postępowaniu planistycznym. Sam fakt natomiast ustalenia w zaskarżonej uchwale granic obszaru, dla którego przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu nie może naruszać interesu prawnego strony skarżącej, skoro nie wiadomo jeszcze jakie ustalenia przyjmie opracowywany plan, odnośnie przeznaczenia działek należących do skarżącej. W niniejszej sprawie należy nadto mieć na względzie, iż obszar objęty zaskarżoną uchwałą utrzymywany był w znacznej części jako rezerwa terenu pod [...]. Stąd taki właśnie obszar ma być objęty ustaleniami planu, do którego sporządzenia przystąpiono zaskarżoną uchwałą. Z realizacji stacji Winnica ostatecznie zrezygnowano, przewidując inne rozwiązania komunikacyjne dla tego obszaru. Podkreślenia wymaga nadto, iż przygotowywane materiały geodezyjne do opracowania planu mają jedynie uwidaczniać granice terenu, dla którego plan zostanie sporządzony, a nie istniejący sposób zainwestowania tego terenu. Ta kwestia winna być szczegółowo opracowana dopiero przy przygotowywaniu projektu owego planu. W tym stanie rzeczy brak naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę skutkuje oddaleniem wniesionej skargi. Mając na względzie wskazane przyczyny stwierdzić należy, iż nie zostały spełnione warunki upoważniające Sąd do zbadania legalności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy brak byłoby podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej, zawartego w skardze, o dopuszczenie jako dowodu protokołu Nr [...] Rady W z dnia [...]października 2006 r. na okoliczność uchwalenia w tym samym dniu uchwały Rady. W z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i zobowiązanie Rady. W do złożenia tego protokołu do akt sprawy. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, iż zmiana studium nie wpłynęła na wyniki przeprowadzonej przez organ analizy odnośnie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Wskazane studium przyjęte uchwałą Rady. W z dnia [...] października 2006 r. ostatecznie przesądziło bowiem o rezygnacji z utrzymywania rezerwy pod [...] W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.