II OSK 818/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 463/08 w sprawie ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych 1. odrzuca skargę kasacyjną A. M., 2. oddala skargę kasacyjną A. M. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 463/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] udzielającej Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał Gminie J. pozwolenie na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu w dniu [...] marca 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2005 r. A. i A. M. zwrócili się, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wznowienia postępowania. Decyzja ta została uchylona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] września 2005 r. i sprawę przekazano do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2005 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zdaniem obu organów A. i A. M. nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony, bowiem działka na której znajdują się stawy rybne, nr [...] nie graniczy bezpośrednio z ich działką nr [...], a jest od niej oddzielona działką nr [...], przez która przepływa rzeka J. Wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 297/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił powyższa decyzję. Sąd stwierdził, że nie jest oczywistym, iż skarżący A. i A. M. nie posiadają przymiotu strony. Interes prawny do bycia stroną wywodzą oni bowiem z faktu zagrożenia ich bezpieczeństwa spowodowanego użytkowaniem stawów rybnych, na działce [...] położonej w J. Sprawa niniejsza jeszcze dwukrotnie była rozpoznawana przez organy administracji I i II instancji (decyzja z dnia [...] września 2007 r. – organu II instancji, decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. – organu II instancji i decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. – organu II instancji). Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzje, stanowiące przedmiot zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia, wydane zostały w dniu [...] marca 2008 r. i w dniu [...] kwietnia 2008 r. I tak decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – po rozpoznaniu wniosku A. M. – odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2005 r. Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. po rozpoznaniu wniosku A. M. P.I.N.B. stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2005 r. udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych, na działce nr [...] położonej w J., została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenie ze względu na to, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wydanie dwóch decyzji uzasadniono tym, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba będąca stroną postępowania, tj. A. M. i osoba stroną niebędąca, tj. A. M.. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. A. M. nie była właścicielką ani współwłaścicielką działki nr [...], a w związku z tym nie była również stroną postępowania. Współwłaścicielką stała się dopiero w dniu 11 maja 2005 r., tj. w dniu zawarcia umowy majątkowej małżeńskiej. W dniu wydania ww. decyzji ostatecznej właścicielem działki nr [...] był A.M. i jemu przysługiwał przymiot strony, co determinowało wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Od powyższych decyzji wnieśli odwołania A. i A. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił – wydaną na wniosek A. M. – decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaś decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. skierowaną do A. M. W uzasadnieniu stanowiska podniósł, że A. M. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., gdyż nie była w tej dacie właścicielką nieruchomości nr [...] Zdaniem organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż A. M. i A. M. w trakcie trwania małżeństwa zbudowali dom na działce nr [...] w J. Istotnym w sprawie jest ustalenie właściciela tej działki w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] w J. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli Al. i A. małż. M. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 11, 28, 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. W skardze stwierdzono, że odmowa przyznania A. M. przymiotu strony pozostaje w sprzeczności z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jak też stanowiskiem organu odwoławczego prezentowanym w decyzji z dnia [...] września 2007 r. Podniesiono, że na działce nr [...] posadowiony jest dom, który został zbudowany kilkadziesiąt lat przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. i pomimo tego, że powyższa działka stanowiła początkowo własność A. M., to przez fakt wybudowania domu w trakcie małżeństwa stanowi on wspólność majątkową małżeńską. W związku z tym stroną postępowania powinien być nie tylko A.M., ale również jego współmałżonka. Budynek, który zamieszkuje A. M. wraz z rodziną jest zagrożony katastrofą budowlaną i zagrożenie to występowało również w dniu [...] lutego 2005 r., dlatego też ma ona oczywisty interes prawny w tym, by użytkowanie stawów rybnych nie zagrażało bezpieczeństwu zabudowań. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W pismach z dnia [...] i [...] listopada 2008 r. złożonych do akt sądowych skarżąca A. M. wniosła o odsunięcie wód rzeki z jej działki, rozebranie grobli stawu, a także zabezpieczenie skarpy przed powodziami i naprawienie szkód osuwiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że niespornym jest, że skarżąca A. M. stała się współwłaścicielką nieruchomości nr [...], poł. w J. w dniu [...] maja 2005 r., na podstawie zawartej w tym dniu umowy majątkowej małżeńskiej. Skoro więc w dniu wydania tej decyzji wyłącznym właścicielem nieruchomości nr [...] w J. był A.M. – skarżąca nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stwierdzenie tego braku oznacza, że w rzeczywistości nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4. W rezultacie należało uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. została podjęta przy prawidłowym zastosowaniu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., wobec czego prawa nie narusza. Sąd pokreślił, że twierdzenia skargi, jakoby z faktu wybudowania w trakcie małżeństwa budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości skarżąca stała się jego współwłaścicielką, nie mają prawnego uzasadnienia i nie dają tym samym podstaw do uznania, że skarżąca miała interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Można bowiem co najwyżej mówić o poniesieniu przez skarżącą nakładów, co jednak nie oznacza, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jej sfery prawnej, z wszystkimi konsekwencjami, w tym zwłaszcza że jest stroną postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją. Sąd uznał również, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę po wyroku z dnia [...] marca 2007 r. spełnił zalecenia sądu. Uzupełnił postępowanie o opinie i ekspertyzy, i po przeanalizowaniu dodatkowego materiału dowodowego wyraził ostatecznie pogląd, iż tylko A. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] w J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i A. małż. M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ istotny na wynik sprawy, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjne w Rzeszowie naruszył w szczególności przepis art. 28 K.p.a. odmawiając skarżącej A. M. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto jest przekonany (element subiektywny), że postępowanie dotyczy interesu prawnego danej strony. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie interes prawny A. M. jest oczywisty. Rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczy jej praw i nie jest dla niej obojętne, czy groble przy stawach rybnych, jako urządzenia melioracji wodnych będą zagrażały bezpieczeństwu budynku, w którym mieszka wraz z dziećmi i w którym mieszkała w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. [...] lutego 2005 r. Przed tą datą wraz z mężem wspólnie wybudowali budynek na działce pierwotnie należącej wyłącznie do A. M.. Z faktu poczynienia nakładów na budynek przed dniem [...] lutego 2005 r. wynika interes A. M. do chronienia budynku w niniejszym postępowaniu przed zagrażającym mu niebezpieczeństwem ze strony grobli stawów rybnych. Interes prawny, o którym mówi art. 28 Kpa nie musi wynikać jedynie z prawa własności, ale także z innego prawa przysługującego stronie, w przypadku skarżącej A. M. z prawa do zwrotu nakładów i z faktu zamieszkiwania wraz z mężem i dziećmi w budynku położonym na działce nr [...] w dniu [...] lutego 2005 r. Ponieważ budynek w którym zamieszkują skarżący grozi katastrofą budowlaną i zagrożenie to trwało również w dniu 8 lutego 2005 r., w związku z tym ma ona oczywisty interes prawny w tym, by użytkowanie stawów rybnych nie zagrażało bezpieczeństwu zabudowań, w których mieszka wraz z rodziną. Wartość nakładów A. M., to wartość połowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, a więc wartość znaczna, dlatego nie jest obojętne dla niej, co w sprawie niniejszej ma się dziać bez jej udziału jako strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Stanowi o tym art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia, ograniczając się wyłącznie do weryfikacji zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie przypadków stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczać się będzie wyłącznie do zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną stosownie do dyspozycji art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując w skardze kasacyjnej podstawy kasacji, skarżący winien jednak wskazać konkretną normę prawa materialnego czy też procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Nadto podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien określić czy naruszenie danego przepisu było spowodowane jego błędną wykładnią, czy też niewłaściwym zastosowaniem. Z kolei w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia. Mimo iż w petitum skargi kasacyjnej powołano się na art. 174 pkt 1 i 2, zarzucając naruszenie prawa materialnego – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – oraz przepisów postępowania, żadnych norm prawnych oprócz art. 28 K.p.a., nie wymieniono tak w części wstępnej, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Formułując zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. skarżący wyjaśnił, że uchybienie to jest następstwem dokonanej przez Sąd I instancji, błędnej wykładni tego przepisu. Nie wskazał jednakże na czym polegała dokonana przez sąd błędna wykładnia tego przepisu a także jak przepis ten jego zdaniem winien być interpretowany. Z kolei treść uzasadnienia zdaje się wskazywać, iż skarżącemu chodzi raczej o niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu spowodowane błędną oceną okoliczności faktycznych sprawy. 1. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 K.p.a., którego istota sprowadza się do ustalenia czy A. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. pozwalającą na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] w J. bez dokonywania zmian lub przeróbek, należy na wstępie podkreślić, iż badanie tej kwestii miało miejsce w toku postępowania wznowieniowego, uruchomionego w skutek złożonego przez skarżącą wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do jego brzmienia "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli; (...) pkt 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu". Tak więc dopiero stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki otwiera możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji zasadnie przyjął – podzielając stanowisko organu odwoławczego, że nie przysługiwał jej w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji przymiot strony. Rozstrzygające znaczenie, na co słusznie zwróciły uwagę organy administracji i Sąd I instancji, ma brak stosunku prawnego łączącego ją z przedmiotową działką w dacie wydania decyzji, tj. w dniu 8 lutego 2005 r. Skarżąca nie była w tym czasie właścicielką działki ani użytkownikiem wieczystym. Stąd też mogła ona mieć w tej sprawie wyłącznie interes faktyczny a nie prawny, który dawałby jej status strony. Bez znaczenia prawnego dla oceny przymiotu strony pozostaje fakt wybudowania przez A. M. wspólnie z mężem domu na działce nr 1061. Nie stała się ona przez to współwłaścicielem działki co najwyżej nabyła uprawnienie do odzyskania poczynionych na dom nakładów. Skoro więc podzielić należy stanowisko Sądu I Instancji, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to oznacza, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji. Stosownie zatem do dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 należało odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji. Powoduje to, iż omawiany wyżej zarzut uznać należało za chybiony. 2. Zupełnie niezrozumiałym jest wymienienie tak w złożonej do Sądu I instancji skardze, jak i skardze kasacyjnej nazwiska A. M., skoro zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. orzeczenie wydane zostało na skutek wniosku jego żony A. M. i rozstrzyga wyłącznie kwestię jej uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dni [...] lutego 2005 r. Z kolei – co jest niesporne – wniosek A. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. rozpoznawany był w postępowaniu zakończonym decyzją organu II instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., uwzględniającą złożone przez niego odwołanie i przekazującą sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Wyrażonego w tej decyzji stanowiska, o czym świadczy treść skargi, A.M. nie zakwestionował. Zważywszy, że tak z treści wymienionych wyżej decyzji, jak i decyzji kontrolnych a przede wszystkim wniesionej do sądu skargi wynika oczywisty brak podstaw do występowania A. M. ze skargą na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. rozstrzygającą wyłącznie kwestie statusu jego żony A. M. jako strony postępowania, należało uznać ją za niedopuszczalną i orzec jak w sentencji (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).