II SA/Rz 21/08

Dnia 5 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. i M. G., Z. W., M. D., S. K., B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących Z. i M. G. solidarnie, Z. W., M. D., S. K., B. M., kwotę po 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonych jako działki: nr 630, 623, 628, 627, 625, 622/1, 622/2, 621, 638/1, 639, 640, 642, 641 i 631, położonych w obrębie nr 1 Miasta P. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu [...] sierpnia 2000 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. Okopowa – 11 Listopada w P. W § 2 ust. 2 wyżej wymienionej uchwały wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem 3 KX przewidziano powstanie ciągu pieszo-jezdnego ul. Okopowa z ustaloną szerokością ciągu w liniach rozgraniczających 5 m w zachodniej części ( po 2,5 m od osi drogi ) i 8 m w części wschodniej ciągu. Wskazano, przy tym, że linie rozgraniczające ciągu pieszo - jezdnego stanowią obowiązującą linię ogrodzeń działek budowlanych. W obrębie oznaczonym symbolem 3 KX znajdują się działki: • nr 631 należąca do W. i A. D., • 630 należąca do R. K., Z. M. W., J. H. i S. H., • 627 i 628 należące do J. S. K. i U. M. K., • 624 i 625 należące do W. K. i A. W. P., • 623 należąca do B. M., • 622/1 należąca do T. K., • 622/2 własności A. O., • 621 należąca do A. Z. D., • 638/1 własności M. D., • 639 stanowiącą współwłasność W. K. i A. S. K., • 640 należąca do M. i Z. G., • 641 i 642 własności J. K. ( dowód – wypis z rejestru gruntów) Celem realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawniony geodeta G. K., przygotował projekt podziału wskazanych działek, według którego każda z działek miała podzielić się na dwie części. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] Burmistrz Miasta Brzozowa zaopiniował, powyższy projekt, pozytywnie. W uzasadnieniu wskazał, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest niezbędny do realizacji celu publicznego jakim jest budowa ciągu pieszo-jezdnego drogi Okopowa w P. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które wskazało, że celem tego postępowania jest jedynie porównanie treści ustaleń planu miejscowego z warunkami wstępnego projektu podziału nieruchomości zaproponowanej przez inwestora, które w niniejszej sprawie są zgodne. Mając to na uwadze Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...]grudnia 2006 r., Nr [...] zatwierdził podział nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]). Zarzucono Burmistrzowi brak uzasadnienia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie nie zawierało ponadto wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a ponadto w toku postępowania nie zapewniono stronom czynnego udziału, pozbawiając je możliwości zapoznania się, przed podjęciem decyzji, z materiałem dowodowym. Ponowne wydanie przez Burmistrza Miasta P. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. decyzji z dnia [...] maja 2007 r., /Nr .../ stało się podstawą do wniesienia odwołań przez B. M., Z. W., Z. i M. G., M. D., A. D. oraz S. K. Zdaniem odwołujących się, powoływanie się przez organ na interes publiczny w sytuacji gdy decyzja uderza w ich indywidualne interesy -prowadzi do zmniejszenia należących do nich nieruchomości a także wpływa na ograniczenie bezpieczeństwa, pozbawia ją jakichkolwiek podstaw. Powyższych argumentów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P, które wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. U podstaw zapadłego rozstrzygnięcia padło stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału sprowadza się w istocie rzeczy do zbadania jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wywiódł wniosek, że skoro plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, to oznacza to, że badanie zgodności podziału z tym planem to nic innego jak interpretacja przepisów prawnych, polegająca na porównaniu ustaleń planu miejscowego z zakresem zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu taka zgodność istnieje. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Z. i M. G., Z. W., M. D., S. K. i B. M., wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zarzucają decyzji brak przekonywującego uzasadnienia, które sprowadza się jedynie do wskazania przepisów prawa i niczym nie popartego twierdzenia, że planowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, polegającej na poszerzeniu ciągu pieszo-jezdnego doprowadzi, zdaniem skarżących, do pogorszenia stanu środowiska, zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców, co pozostawać będzie w sprzeczności z "przepisami planu miejscowego". Z. i M.G. a także S. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. Z kolei skarżący Z. W., M. D. i B. M. stwierdziły, że nie zgadzają się na podział działek stanowiących ich własność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), której art. 134 § 1 wskazuje, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane, a które Sąd uwzględnił z urzędu. Organy obydwu instancji naruszyły podstawową zasadę obowiązującą w postępowaniu administracyjnym jaką jest, zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, wynikająca z art. 10 k.p.a. Otóż legitymacja do bycia stroną postępowania, wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jako że przepisy prawa materialnego, a w tym konkretnym przypadku, ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie zajmują się tym zagadnieniem, i oznacza, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – art. 28 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, tj. zatwierdzenie podziału nieruchomości bezspornym jest, że stronami tego postępowania będą wszyscy właściciele, mających ulec podziałowi nieruchomości. Ich interes prawny do bycia stroną będzie nierozerwalnie związany z prawem rzeczowym do tych nieruchomości, a każda zmiana po stronie władającego wpływać będzie na krąg podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania. Na byt prawny strony będą miały wpływ również inne zdarzenia prawne jak choćby śmierć strony, która zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania na wypadek, gdyby wezwanie spadkobierców było niemożliwe. Wezwanie spadkobierców nie oznacza, że organ jest uprawniony dokonywać samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Dokonuje tego sąd cywilny w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku. Analiza postępowania administracyjnego pod kątem zagwarantowania stronie udziału w toczącym się postępowaniu, wskazuje na uchybienia organu. Wszczynając postępowanie administracyjne, organ I instancji prawidłowo ustalił strony, wskazując, że są nimi: A. i W. D., R. K., Z. W., S. H., J. H., M. i S. K., W. K., W. P., B. M., T. K., A. O., Z. D., M. D., W. K., S. K., Z. i M.G., J.K., właściciele, mających ulec podziałowi, działek. Prawidłowe ustalenie stron postępowania w chwili jego wszczęcia nie zwalniało organu z badania czy krąg tych podmiotów nie uległ zmianie w toku postępowania. Tymczasem jak wykazuje materiał aktowy niniejszej sprawy, w toku postępowania nastąpiła zmiana podmiotowa, o której organ miał informację, jednak nie zareagował w sposób przewidziany prawem. Mianowicie, w toku czynności podejmowanych przez Burmistrza Miasta P., po uchyleniu jego decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2007r., zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie zaznajomienia się z dokumentami sprawy, kierowane do A. O., wróciło się z adnotacją "adresat zmarł". Informacja o tym nie została potwierdzona żadnym dokumentem, a w ślad za nią organ I instancji dalszą korespondencję, wraz z decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], kierował do D. B., wskazując go jako pasierba i tym samym spadkobiercę A. O. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. kwestię śmierci A. O. a także jego ewentualnych spadkobierców, pominęło, kierując swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] do nieżyjącego, według ustaleń organu I instancji, A. O. Takie postępowanie organów nie może korzystać z przymiotu legalności i tworzyć obowiązującego porządku prawnego. Jedynym wiarygodnym dokumentem potwierdzającym informację o śmierci strony, w tym przypadku A. O., powinien być odpis skrócony aktu zgonu sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego. Następnie organ powinien zwrócić się do sądu spadku tj. właściwego ze względu na miejsce ostatniego zamieszkania zmarłego, sądu cywilnego, z zapytaniem czy toczyło się przed nim postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie postępowanie o jego podział. Dopiero taka informacja stanowić może dla organu podstawę do przyjęcia, że wymienione w tym postanowieniu osoby są w istocie spadkobiercami i wezwać je do udziału w prowadzonym postępowaniu. Pominięcie tej procedury przez organ I instancji a także samego faktu śmierci strony przez organ II instancji oznacza, że postępowanie administracyjne toczyło się bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron, a więc było obarczone wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 145 § 1 pkt b P.p.s.a. skutkować musi uchyleniem obu decyzji. Ustalenie, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowiło przesłankę do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Według treści art. 119 pkt 1 P.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Odesłanie w art. 119 pkt 1 P.p.s.a dotyczy tylko stwierdzenia istnienia przesłanek wznowieniowych w tym przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie nakazuje natomiast badania, czy wolą strony byłoby wniesienie stosownego wniosku o wznowienie postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd bez względu na to czy miało ono czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (patrz: wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. II OSK 469/05 - Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 196700). Podobnie też stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.08.2005r. sygn. akt II OSK 919/05 /ONSAiWSA 2007/1/7/. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sąd ten jest zobowiązany uchylić decyzję, ponieważ tak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Podstawą bowiem uchylenia decyzji jest naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym; powyższe stanowisko podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ prawidłowo ustali strony postępowania, biorąc pod uwagę aktualny stan własności objętych postępowaniem nieruchomości. Sąd zwraca przy tym uwagę, że śmierć A. O. została potwierdzona w toku czynności sądowych, przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. stosownie do nadesłanego przez niego odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...] wyżej wymieniony zmarł w dniu 25 grudnia 2006 r. w P. Zadaniem organu administracji będzie zwrócenie się w dalszej części postępowania do właściwego sądu spadku o udzielenie informacji, czy po A.O. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku / ewentualnie o jego podział/ i kto w jego wyniku nabył własność działki nr 622/2, której dotyczy niniejsze postępowanie. Nadto Sąd zauważa, że kierowana do S. i J. H. korespondencja wróciła z adnotacją: "pod wskazanym adresem adresat nieznany". Z akt administracyjnych wynika, że decyzją II instancji także nie została przez te osoby podjęta, a brak jest dowodu doręczenia decyzji organu I instancji. W związku z tym rzeczą organu będzie ustalenie aktualnego adresu zamieszkania, stron, gdyż nie były pouczone o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu zamieszkania. Mając to wszystko na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 P.p.s.a.