I OSK 1092/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 625/08 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Burmistrz Miasta Limanowa odmówił, na podstawie art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414), S. B. świadczenia w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, a dodatkowo wprowadza go w błąd. Zgłoszone zaległości w opłacaniu energii elektrycznej i gazu nie znajdują bowiem potwierdzenia w rzeczywistości, gdyż na podstawie pism z Zakładu Energetycznego w Limanowej z [...] lipca 2003 r. znak [...] oraz rozdzielni gazu w Limanowej z [...] lipca 2003 r. znak [...] na dzień [...] lipca 2003 r. skarżący nie posiadał żadnych zaległości w opłatach ww. nośników energii. Zaległości w opłatach mieszkaniowych stanowią należności za remont pokrycia dachu na budynku wielorodzinnym. Utrzymanie mieszkania własnościowego nie jest zdaniem organu podstawową i niezbędną potrzebą, która powinna być zabezpieczona ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 64, poz. 593) i art. 13 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że skarżący odbywa obecnie karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w Nowym Sączu a zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 625/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organy nie uwzględniły istoty orzekania w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, określonej rozdziałem VII ustawy o pomocy społecznej. Zwłaszcza należy przytoczyć art. 106 ust. 3 zd. pierwsze, stanowiący, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Regulacja ta w powiązaniu z art. 8 ustawy, który ustanawia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej i podaje definicje legalną dochodu jako sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku – jest podstawą do przyjęcia, że przesłanki przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej należy odnosić do stanu faktycznego zaszłego w dniu złożenia wniosku o przyznanie danego świadczenia. W sprawie wniosek o przyznanie zasiłku celowego został złożony w dniu 4 lipca 2003 r. Wydane z wniosku decyzje Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Limanowej z up. Rady Miasta Limanowa z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2003 r. znak [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2889/03. Decyzja Burmistrza Miasta Limanowa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] grudnia 2007 r. znak [...] zostały wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku z dnia 4 lipca 2003 r. Organ odwoławczy zaniechał w zupełności ustosunkowania się do sytuacji bytowej i materialnej S. B. na dzień złożenia wniosku, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że skoro skarżący przebywa na dzień wydania decyzji II instancji w Zakładzie Karnym w Nowym Sączu – nie przysługuje mu prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za podstawę prawną wskazano art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika rzeczywiście, że pismem z dnia 3 października 2007 r. Sąd Okręgowy w Nowym Sączu udzielił organowi informacji, że nieprawomocnym postanowieniem Sądu z 30 sierpnia 2007 r. odmówiono skarżącemu udzielenia przerwy w odbywaniu kary pozbawienia wolności, z którego to pisma organ wywiódł miejsce aktualnego pobytu S. B. – niemniej jednak brak danych w aktach oraz w uzasadnieniu decyzji by organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w jakim okresie skarżący przebywał w Zakładzie Karnym, a przede wszystkim od którego dnia rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności. Zacytowany wyżej artykuł daje podstawę do odmowy przyznania świadczenia osobie odbywającej karę pozbawienia wolności, niemniej jednak prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że jedynie osobie, która w dniu złożenia wniosku przebywa w Zakładzie Karnym winno się odmówić przyznania świadczenia, natomiast okoliczność, że dana osoba w trakcie postępowania administracyjnego została pozbawiona wolności nie ma znaczenia dla sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia i organ winien rozpoznać sprawę z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym rozpoznać sprawę na gruncie stanu faktycznego mającego miejsce z dniem złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Zaniechaniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zarówno organu odwoławczego jak i organu I instancji jest nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego, do którego organy są zobligowane treścią art. 106 ust. 4 ww. ustawy. Uchylenie przez Sąd decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej wydanych 4 sierpnia 2003 r. i 30 września 2003 r. ma skutek w postaci ustania bytu prawnego tych decyzji, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania administracyjnego od nowa, z uwzględnieniem wskazówek Sądu a przede wszystkim zgodnie z wymogami procesowymi i materialnymi wyznaczonymi ustawą o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy jest jednym z elementów postępowania dowodowego, dodatkowo w sytuacjach określonych w art. 106 ust. 4 ww. ustawy (w sytuacji wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a) elementem obligatoryjnym, którego zaniechanie przeprowadzenia skutkuje stwierdzeniem niewyjaśnienia sprawy. Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadzając wywiadu środowiskowego dopuściły się naruszenia prawa procesowego, gdyż w ten sposób nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a dodatkowo wskazał, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ww. ustawy przyjmując, że skoro S. B. przebywa w Zakładzie Karnym to nie przysługuje mu automatycznie prawo do zasiłku celowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem reguł wynikających z ustawy o pomocy społecznej, w tym odnoszących się do wywiadu środowiskowego. Stwierdzone naruszenia prawa uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) przez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż tylko osobie, która w dniu złożenia wniosku przebywa w zakładzie karnym można odmówić świadczenia natomiast okoliczność, iż dana osoba w trakcie postępowania administracyjnego została pozbawiona wolności nie ma znaczenia dla sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia i organ winien rozpoznać sprawę z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej w tym rozpoznać sprawę na gruncie stanu faktycznego mającego miejsce z dniem złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o bezwzględnym związaniu art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Podzielił organ pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 1222/07 o bezwzględnie obowiązującym charakterze normy określonej w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. B. wnosił o jej oddalenie i przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została opata na usprawiedliwionej podstawie. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana 28 grudnia 2007 r., ale w następstwie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 września 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji z 4 sierpnia 2003 r. Zasadnie Sąd wywodził, że wymagał ustalenia stanu faktycznego nie na dzień rozpoznawania sprawy decyzją z 28 grudnia 2007 r. Nie można podzielić stanowiska Sądu, że znaczenie ma stan faktyczny na dzień złożenia wniosku. Obowiązującą regułą jest ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania w sprawie decyzji ostatecznej. Zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły w toku rozpoznania sprawy musi uwzględnić organ odwoławczy. W razie gdy w toku instancji organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy ustala aktualny stan faktyczny sprawy. W razie gdy została zaskarżona decyzja do sądu administracyjnego, Sąd uchylił decyzję to sprawa wraca do rozpoznania według stanu faktycznego w dniu wydania decyzji ostatecznej. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, nie powstaje nowa sprawa, a organ ma obowiązek rozpoznać sprawę według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej (30 września 2003 r.). Przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego nie może prowadzić do negatywnych następstw dla strony. W zaskarżonym wyroku zasadnie zarzucono wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy z powodu uchylenia przez Sąd decyzji organu pierwszej i drugiej instancji z 2003 r. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.