II OSK 66/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. – R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 409/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 409/08, po rozpoznaniu skargi A. K. , uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] na podstawie art. 68 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce nakazał współwłaścicielom posesji przy ul. [...] w Kielcach A. K., K. K., M. O. –R. i E. R. wykonanie następujących czynności w celu wyeliminowania występującego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia: 1) wyłączenia z użytkowania w trybie natychmiastowym budynku mieszkalnego dwupiętrowego, murowanego na posesji przy ul. [...] w Kielcach; 2) do czasu wykwaterowania lokatorów wykonania doraźnych zabezpieczeń wynikających z oceny technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E. K. , polegających na: a) doraźnym zabezpieczeniu zewnętrznej klatki schodowej przed napływem wód opadowych do budynku; b) doprowadzeniu poziomu terenu od strony podwórza do poziomu projektowanego tarasu łącznie z podłożem; c) naprawieniu ściany zewnętrznej frontowej oraz wzmocnieniu uszkodzonych nadproży; d) zabezpieczeniu piwnic przed przemarzaniem gruntu pod fundamentami; e) doraźnym zabezpieczeniu istniejących stropów drewnianych polegającym na podstemplowaniu oraz prowizorycznym ociepleniu stropu nad parterem przez zamocowanie do drewnianych belek stropowych płyt styropianu grub. 8-10 cm. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając w dniu 3 października 2006 r. skargę A. K. uchylił zaskarżoną decyzję podając w uzasadnieniu, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. przyjmując, iż wydanie prawidłowej decyzji w tej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającym zakresie. Na ten wyrok skargę kasacyjną wniosła M. O.-R. , domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono, że o terminie rozprawy nie został powiadomiony pełnomocnik skarżącej, adwokat W. C. , tym samym postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności. Podniesiono również, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził bowiem w postępowaniu odwoławczym wykonanie określonych prac oraz brak potrzeby wyłączania obiektu z użytkowania. Zasadnie więc uchylił Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I-instancji, bowiem należało ustalić zakres wymaganego remontu. Dodatkowo podniesiono, że właściwym w sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, bo z obszaru tego Sądu pochodzi zaskarżona decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 28 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 309/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie podnosząc, że istotnie strona skarżąca nie była należycie reprezentowana z powodu pominięcia jej pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę, na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w tej sprawie przekroczył zakres kompetencji wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czyli w istotnym dla danej sprawy zakresie) z powodu czy to braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez organ I-instancji czy też nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nie jest przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji dokonanie - w ocenie organu odwoławczego - jedynie błędnej wykładni przepisu przez organ I instancji. W tej zaś sprawie w istocie materiał dowodowy został zebrany przez organ I-instancji, a dodatkowo również sam organ odwoławczy przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości (akta postępowania administracyjnego, karta nr II 12) i nie wskazano w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie materiał dowodowy powinien być uzupełniony. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie organ odwoławczy dysponował w istocie pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczną ocenę legalności działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie jest precyzyjnym również ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy wprost wskazuje, iż nie występuje potrzeba wyłączenia budynku z użytkowania (wersy nr 18-22 strony 3 decyzji), a jednocześnie wskazuje również, że organ I-instancji powinien wydać "stosowną decyzję" nakazującą doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Ta sprawa była prowadzona tak przed organem pierwszej jak i drugiej instancji w zakresie zasadności stosowania art. 68 Prawa budowlanego, a nie zastosowania jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tym samym gdyby okazało się, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, wówczas postępowanie administracyjne w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe. Ponadto z akt sprawy wynika, że o zasadności zastosowania tego artykułu (art. 68 Prawa budowlanego) mógł rozstrzygnąć już organ odwoławczy bez przeprowadzenia dodatkowego, a tym bardziej w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. O. –R. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj.: 1. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy działał w dopuszczalnych przepisami ramach, tj. gdy nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie sprawy z uwagi na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, w którym z jednej strony Sąd stwierdza, ze organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem, pozwalającym na ocenę z drugiej przewiduje zmianę stanu faktycznego, którą zaleca brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji, nie wskazując w jaki sposób organ II instancji ma dokonać tych ustaleń; 3. naruszenie art. 13 § 2 p.p.s.a.. w zw. z § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. (Dz.U.04.187.1926), art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez rozpoznanie sprawy przez WSA w Krakowie, podczas gdy należała do właściwości WSA w Kielcach. Wskazując na powyższe zarzuty M. O. –R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi wojewódzkiemu właściwemu do rozpoznania sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Organ administracyjny II instancji nie naruszył bowiem art. 138 § 2 k.p.a. W toku prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego, w szczególności na podstawie przeprowadzonych oględzin obiektu budowlanego, stwierdził fakt wykonania szeregu prac, których obowiązek był nałożony w decyzji organu I instancji oraz brak potrzeby wyłączenia obiektu z użytkowania wobec nie istnienia groźby zawalenia budynku. Organ II instancji widział potrzebę przeprowadzenia remontu. Wydanie merytorycznej decyzji przez niego było jednak niemożliwe z uwagi na konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia zakresu remontu doprowadzającego budynek mieszkalny do odpowiedniego stanu technicznego. Założenie dokonane przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że materiał dowodowy jest pełny w tym zakresie jest błędne. Wynika to również z samego uzasadnienia Sądu, w którym w zaleceniach dla organu II instancji wskazuje się na konieczność uwzględnienia upływu czasu i przewiduje zmianę stanu faktycznego. Zachodzi tu wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia. Organ II instancji otrzymuje w ten sposób rozbieżne wytyczne co do dalszego postępowania. Sąd nie wyjaśnia jakie czynności ma podjąć dla ustalenia zmian stanu faktycznego, skoro materiał dowodowy jest pełny. Sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podczas gdy należała ona do właściwości WSA w Kielcach, z którego obszaru właściwości pochodziła zaskarżona decyzja. Na taką właściwość Sądu wskazuje art. 13 § 3 p.p.s.a i w § 2 wydane na jego podstawie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie. Stanowi on o przekazaniu spraw Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do rozpoznania w sytuacji, gdy zostały wniesione do WSA w Krakowie i niezakończone do dnia 1 lipca 2005. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przywołany dla uzasadnienia odmiennego stanowiska przepis art. 97 § 1 Przepisów wprowadzających nie przeczy tej tezie. Stwierdza jedynie, że skargi wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne. Nie ma tu przesłanki ostatecznego rozpoznania przywołanej w uzasadnieniu. W świetle przytoczonego rozporządzenia Sądem właściwym jest natomiast WSA w Kielcach, a nie WSA w Krakowie, nawet, jeśli przejściowo sprawa należała do jego właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Przyjęty w k.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, iż organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji może nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć przy tym trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy pomimo tego, iż przeprowadził w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe – oględziny z dnia 14 marca 2003 r. przeprowadzone przy udziale rzeczoznawców budowlanych zamiast wydać jeden z rodzajów decyzji określonych w art. 138 § 1 k.p.a. wydał decyzje kasacyjną – uchylającą decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji zamiast zgodnie ze zd. 2 art. 138 § 2 wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w ponownym postępowaniu, przesądził niejako, jakie rozstrzygnięcie ma wydać organ I instancji. Uznał bowiem, że nie występuje potrzeba wyłączenia budynku z użytkowania ze względu na groźbę bezpośredniego zawalenia, a także, iż wykonanie remontu wymagać będzie opróżnienia pomieszczeń budynku. Wszystko to razem stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez niedopuszczalną ingerencję w uprawnienia orzecznicze organu I instancji. W pełni zasadnie wiec Sąd I instancji uchylił zaskarżoną do niego, wadliwą decyzję organu odwoławczego. Stąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. jest zupełnie nietrafny. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wynika, iż uznał on, że skoro sprawa prowadzona była w trybie art. 68 Prawa budowlanego przez organy obu instancji, to, gdyby okazałoby się, że nie zachodzi potrzeba opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, o czym zresztą mógł rozstrzygnąć organ odwoławczy bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Żadna więc wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie występuje. Trafnie natomiast skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 13 § 2 p.p.s.a., wywodząc, że sprawa powinna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Stosownie bowiem do § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. nr 187, poz. 1926), Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przekazano sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa świętokrzyskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r., a sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednak zauważyć trzeba, że rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny niewłaściwy miejscowo nie stanowi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, bo taką może być wyłącznie rozpoznanie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, podczas, gdy w sprawie właściwy był Naczelny Sąd Administracyjny – art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Należało wiec w skardze kasacyjnej wykazać stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. iż zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej w żadnym stopniu okoliczności tej nie wykazano, co więcej, nawet się na nią nie powołano. W związku z tym nie można uznać tego zarzutu za posiadający usprawiedliwioną podstawę. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.