II FSK 8/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Zbigniew Kmieciak, WSA del. Jarosław Trelka, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 437/08 w sprawie ze skargi P. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. C. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Stan sprawy przedstawiał się następująco: 1. Organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku P.C. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela - ZUS Oddział Wojewódzki w G. Inspektorat w S. z dnia 22 stycznia 2008 r. - obejmującego należność od strony jako osoby trzeciej z tytułu nieopłaconej składki na ubezpieczenie społeczne za m-c wrzesień 2001 r. Podstawę prawną wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2003 r., w której organ ten orzekł o odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania spółki z o.o. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników w okresie pełnienia funkcji jedynego członka i zarazem Dyrektora Zarządu Spółki. 2. Zawiadomieniem nr (...) z dnia 22 stycznia 2008 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą. Odpisy tytułu wykonawczego jak i zawiadomienia o zajęciu zobowiązanemu doręczono w trybie art. 44 Kpa w dniu 12 lutego 2008 r. 3. P.C. pismem z dnia 04 lutego 2008 r., wniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy, wskazując, iż zobowiązanie wynikające z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w G. Inspektoratu w S. z dnia 25 marca 2003 r. uległo przedawnieniu. W ocenie skarżącego przedawnienie zobowiązania oceniać należy zgodnie z art. 31 ustawy z dnia, 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887) na podstawie art. 118 ustawy Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. W przedmiotowej sprawie, w opinii skarżącego, zobowiązania wynikające z decyzji orzekającej o odpowiedzialności przedawniły się z końcem roku 2006. 4. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2008 r. wierzyciel wyraził stanowisko w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, uznając go za bezzasadny. 5. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r. organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS uznał za bezzasadny zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego tytułu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został wprowadzony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2003 r., tak więc obowiązywał już w dniu 25 marca 2003 r., tj. w dniu wydania decyzji orzekającej o odpowiedzialności P.C. za zobowiązania spółki, w związku z czym dochodzone przez organ egzekucyjny należności nie przedawniły się. 6. Skarżący w zażaleniu wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i umorzenie prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjnego. Ponowił zarzut przedawnienia. 7. Dyrektor Izby Skarbowej w G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał na legalność zaskarżonego aktu. 8. W skardze do WSA P.C. wniósł o uchylenie w całości postanowienia, zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego, tj: - art. 24 ust. 5d i art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędne zastosowanie, - art. 21 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw i art. 118 § 2 ordynacji podatkowej, poprzez ich niezastosowanie; przez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady lex retro non agit przez uznanie, że do zaległości składkowych powstałych przed 1 stycznia 2003 r. stosuje się pięcioletni okres przedawnienia obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r. - mniej korzystny dla obywatela, b) prawa procesowego tj. art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia przesłanek dokonanej przez organ wydający postanowienie wykładni przepisów prawnych. 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) oddalił ją. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym Sąd stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązującego w chwili wydania decyzji orzekającej o odpowiedzialności, przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. Z kolei w myśl postanowień art. 24 ust. 5b tejże ustawy, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Sąd uznał zatem, że prawidłowo oceniono przedawnienie w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. Podstawą wydanego tytułu egzekucyjnego była decyzja o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za niezapłacone przez spółkę składki z dnia 25 marca 2003 r. A więc ocena przedawnienia ustalonego w niej zobowiązania skarżącego winna być dokonana w świetle wspomnianego art. 24 ust. 5d ustawy. Ustawa wprowadzająca z dniem 1 stycznia 2003 r. nowe brzmienie tego przepisu nie zawierała przepisów przejściowych. 10. Skargą kasacyjną wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego tj.: - art. 23 ustawy z dnia 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię, - art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 31 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 118 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12.09.2002 r. o zmianie ustawy ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw i art. 2. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do zaległości składkowych powstałych przed 01.01.2003 r. stosuje się pięcioletni okres przedawnienia obowiązujący od dnia 01.01.2003 r. mniej korzystny dla obywatela. - art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, poprzez uznanie, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie służą zaskarżaniu spraw ostatecznie lub prawomocnie rozstrzygniętych, a przez to nie rozpatrzenie merytoryczne zarzutu nieważności decyzji ZUS; b) naruszenie przepisów postępowania: - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez zaaprobowanie niewłaściwego zastosowania przez Dyrektora Izby Skarbowej przepisów art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania podatkowego i nie rozpatrzenie merytorycznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu nieważności decyzji ZUS. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 11. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa pokrywa się w istocie rzeczy z zarzutem naruszenia wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. O jego zasadności (bądź bezzasadności) decyduje bowiem wyłącznie ocena przepisów regulujących kwestię przedawnienia zobowiązania. Taka multiplikacja zarzutów nie wydaje się zatem uzasadniona. 2. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 3 ppsa. Są to przepisy o charakterze kompetencyjnym. Określają, co jest przedmiotem kontroli sądowej i jaki jest jej zakres (zgodność z prawem). O ich naruszeniu można by mówić, gdyby Sąd uchylił się od kontroli aktu, bądź objął kontrolą działalność administracji publicznej w zakresie, który tej kontroli nie podlega, a także nie dokonał kontroli w innym jeszcze – niż legalność – aspekcie (np. rozstrzygnął sprawę co do istoty). Żaden z tych przepisów nie wskazuje w jaki sposób rozpatrywana sprawa ma być rozstrzygnięta. Niepodzielenie przez stronę poglądu wyrażonego w orzeczeniu nie uzasadnia zarzutu niewykonania funkcji kontrolnych sądu. 3. Za oczywiste nieporozumienie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ppsa poprzez nieobjęcie kontrolą ostatecznej i prawomocnej decyzji ZUS, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 ppsa, wyznacza treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga dotyczyła postanowienia rozstrzygającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i tylko to postępowanie mogła objąć kontrola Sądu. Jeżeli skarżący uważa, że ostateczna decyzja orzekająca o jego odpowiedzialności za zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych była wadliwa, to jej wzruszeniu mogą służyć wyłącznie środki nadzwyczajne przewidziane w przepisach Kpa (por. art. 145, 154, 155 i 156). Są to elementarne zasady procedury administracyjnej, które nie wymagają, na obecnym etapie sprawy, bliższego wyjaśnienia. 4. Prawidłowo Sąd ocenił (i wyjaśnił) kwestię przedawnienia zobowiązania. Art. 24 ust 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. oraz art. 118 § 2 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej regulują – w odmienny sposób i w odniesieniu do różnych zobowiązań tę samą kwestię; przedawnienia zobowiązania wynikającego z decyzji orzekającej o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania innego podmiotu. Inny jest termin przedawnienia (odpowiednio – 5 i 3 lata) oraz początek biegu terminu (koniec roku, w którym decyzja została wydana w odniesieniu do należności z tytułu składek, a przy odpowiedzialności podatkowej, w którym została doręczona). Są to dwie różne regulacje prawne. Stąd też, jak prawidłowo wyjaśnił sąd pierwszej instancji "odpowiednie" stosowanie do należności z tytułu składek art. 118 Ordynacji podatkowej dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie ma odpowiedniej regulacji prawnej w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego w zakresie objętym dyspozycją § 2 tego artykułu odpowiednie zastosowanie będzie miało tylko zdanie drugie (przerwanie biegu przedawnienia). Jeśli chodzi o termin przedawnienia i jego bieg zastosowanie ma art. 24 ust. 5d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. 5. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej. O działaniu prawa wstecz można by mówić w sytuacji gdyby o odpowiedzialności skarżącego orzeczono na podstawie przepisów, które weszły w życie już po okresie, w którym powstała zaległość. Natomiast brak jest podstaw prawnych do przyjęcia dla zobowiązania powstałego z dniem doręczenia decyzji ZUS z dnia 25 marca 2003 r. przepisów o przedawnieniu obowiązujących prze dniem 1 stycznia 2003 r. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera przepisu odpowiadającego treścią art. 21 ustawy z dnia 12 września 2002 r. zmieniającego Ordynację podatkową, a odesłanie zamieszczone w art. 31 pierwszej z tych ustaw nie obejmuje art. 21 drugiej ustawy. Dlatego też twierdzenie skarżącego, że jego odpowiedzialność za zobowiązania spółki wobec ZUS winna być oceniana według przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2003 r. jest w zakresie dotyczącym przedawnienia jego zobowiązania pozbawiona podstawy prawnej. 6. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji.