IV SA/Wa 375/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia " Z." z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent W. w związku z wnioskiem P. Sp. z o.o., złożonym w dniu 11 stycznia 2007r., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej P. nr [...] na dachu budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W., Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] W uzasadnieniu podniosło, że po zakończeniu okresu składania wniosków zmieniano raport oddziaływania na środowisko i na podstawie tego zmienionego istotnie raportu dokonano uzgodnienia oraz wydano decyzję. W tej sytuacji, zdaniem odwołującego się, procedura z udziałem społecznym winna być wznowiona. Stowarzyszenie podniosło także, że wnosiło, by autor raportu oraz organ uwzględnił fakt sumowania oddziaływań wpływu na zdrowie okolicznej ludności, ponieważ w pobliżu planowanej inwestycji istnieją już anteny przekaźnikowe operatorów telefonii komórkowej. Odwołujący się wskazali, że w żadnym z dotychczas przeanalizowanych raportów o oddziaływaniu na środowisko nie znaleźli informacji o braku istotnego wzajemnego wpływu przedmiotowych i innych w danym rejonie anten na zmianę wypadkowego rozkładu pól EM. W ocenie odwołującego się w trakcie postępowania wyjaśniającego należy przeanalizować, ze względu na zasięg 46 m, kwestię "wejścia" obszaru ponadnormatywnego na sąsiednie posesje odległe ok. 40 m od anten. Zdaniem Stowarzyszenie organ nie wziął pod uwagę zgłoszonych i dodatkowo nie ustosunkował się do licznych wniosków, opinii, zapytań. Samo zacytowanie kilku zdań z naszych wniosków nie stanowi, w ocenie odwołującego się, rozpatrzenia (w świetle art. 77, 7, 107 § 3 kpa) wniosków, opinii i dokumentów, a tym bardziej trudno mówić o ich wzięciu pod uwagę. Decyzja jest dokumentem, który winien odzwierciedlać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, analizę dokumentów, do czego zobowiązuje art. 77, 7 oraz i 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 9 października 2007 r. do SKO wpłynęło pismo wnioskodawcy z wyjaśnieniami oraz dodatkową opinią do raportu. Wskazano, że w związku z nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), która obowiązuje od dnia 31 sierpnia 2007 r., przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga prowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia mogące oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm). W związku z nowelizacją ww. rozporządzenia, która weszła w życie 31 sierpnia 2007 r., nie wymagają w ocenie Kolegium, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia instalacje, które nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z normami określonymi przedmiotowym rozporządzeniem. W związku z brakiem przepisów przejściowych dla ww. nowelizacji nowe przepisy mają zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia § 3 pkt 8 lit. d - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W myśl przedłożonych wyjaśnień, oraz raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla przedmiotowego przedsięwzięcia (nie mniej niż 1000 W), należy uznać, zdaniem Kolegium, że wzdłuż osi głównej anteny w odległości do 70 m na azymutach poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Z tego powodu, przedmiotowe przedsięwzięcie, w ocenie organu odwoławczego, nie należy do przedsięwzięć wymienionych w ww. rozporządzeniu co powoduje, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody jest bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja oparta jest na fałszywych przesłankach bowiem z przeprowadzonej charakterystyki terenowej wynika że sąsiednie zabudowania położone są około 65-70 m na południe od anten, a więc poniżej odległości 70 m, na które powołuje się organ. Ponadto zdaniem skarżącego Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. w sposób znaczący ograniczyło udział społeczny w budowie stacji bazowych. Rozporządzenie bowiem wprowadzono w sytuacji narastania świadomości społecznej w zakresie zagrożeń zdrowotnych powodowanych przez sztuczne pola EM, na skutek systematycznego wzrostu poziomu smogu EM zarówno w miastach, jak też na terenach pozamiejskich oraz w sytuacji narastania konfliktów społecznych w tym zakresie. Zdaniem skarżącego w przedmiotowym rozporządzeniu, jest zawarta manipulacja prowadząca do ustalenia takich kryteriów oceny czy dana stacja będzie wymagała udziału społecznego czy też nie jedynie na podstawie położenia względem zabudowy - osi głównej wiązki promieniowania anteny, mimo, że antena sektorowa emituje promieniowanie w przestrzennym kącie bryłowym. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia powyższe Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. pomija sytuacje, w których może dojść do realnego zagrożenia zdrowia i życia osób o zwiększonej podatności na promieniowanie. Wskazali ponadto, że w otoczeniu anten położone jest przedszkole, a autorytety w dziedzinie ochrony przed promieniowaniem w swoich stanowiskach wskazują na zwiększoną podatność dzieci na promieniowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 10 § 1 kpa i art. 81 kpa. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z treścią art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Od wymienionych wyżej wymogów można odstąpić jedynie wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa, to jest gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania odwoławczego ujawniony został nowy dowód jakim jest dokument o nazwie "KWALIFIKACJA PRZEDSIĘWZIĘCIA NR [...] PRZEBUDOWA STACJI BAZOWEJ TELEFONII CYFROWEJ". Dokument ten był między innymi podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na ten dokument określając go jako "wyjaśnienia". Jeśli organ odwoławczy przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, to powinien zapewnić stronom uczestniczącym w tym postępowaniu możliwość wypowiedzenia się co do tych nowych dowodów. Organ odwoławczy powinien więc zawiadomić strony postępowania, że do akt sprawy złożony został nowy dowód i wyznaczyć stronom termin na zapoznanie się z tym dowodem i wypowiedzenie się co do niego. Dopiero po upływie tego terminu organ odwoławczy powinien wydać decyzję. Nie zaistniały bowiem przesłanki do odstąpienia od tych wymogów określonych w art. 10 § 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przed wydaniem decyzji zapewnić stronom postępowania możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwość wypowiedzenia się co do tego materiału, a dowody zawiadomienia stron postępowania winny zostać załączone do akt sprawy. Za bezpodstawny uznać należy natomiast, podniesiony przez skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 6 września 2008 roku, załączonym do akt sprawy w postępowaniu przed Sądem, zarzut naruszenia art. 15 kpa. Z przepisu tego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było dwuinstancyjne. Twierdzenie, iż organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić postępowania dowodowego nie znajduje żądnego uzasadnienia i jest sprzeczne z treścią art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Przeprowadzanie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego jest więc zasadą, od której organ odwoławczy jedynie wyjątkowo może odstąpić. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu o nazwie "KWALIFIKACJA PRZEDSIĘWZIĘCIA NR [...] PRZEBUDOWA STACJI BAZOWEJ TELEFONII CYFROWEJ" nie może uzasadniać przekazania przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za bezpodstawny w ocenie Sądu uznać należy zarzut naruszenia art. 28 kpa. Przepis ten określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Poza stwierdzeniem naruszenia tego przepisu Stowarzyszenie nie podaje żadnych argumentów na poparcie tego zarzutu. Dokonana przez Sąd analiza akt sprawy, zdaniem Sądu, nie daje podstaw do przyjęcia, iż art. 28 kpa został naruszony. Bezpodstawny jest również zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa. W sytuacji, gdy inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody prowadzenie postępowanie w celu jej wydania staje się bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 21 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 967/05 (LEX nr 201507) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne". Jeśli więc na etapie postępowania odwoławczego organ administracji stwierdzi, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, to ma obowiązek uchylenia merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia prowadzonego przez ten organ postępowania. Uprawnienie do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika wprost z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Odnoszenie do innych zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżące Stowarzyszenie na tym etapie postępowania jest zdaniem Sądu zbędne. Zbędne jest też, zdaniem Sądu, odrębne odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]. Podniesione przez to Stowarzyszenie zarzuty zawarte w piśmie z dnia 6 września 2008 roku są tożsame z zarzutami podniesionymi przez Stowarzyszenie [...]. Stanowisko Sądu co do tych zarzutów jest identycznej jak stanowisko w stosunku do zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie [...]. Odniesienia wymaga jedynie zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Stowarzyszenie formułując ten zarzut powołuje się na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 143 i 144 kodeksu cywilnego. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Analiza akt sprawy, zdaniem Sądu, pozwala stwierdzić, że krąg stron postępowania został przez organy administracji ustalony prawidłowo. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.