II FSK 37/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak, Sędziowie NSA Jerzy Rypina, WSA del. Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I SA/Po 202/08 w sprawie ze skargi P. K. B. P. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 10 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od P. K. B. P. S.A. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 września 2010 r., sygn. I SA/Po 202/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. B. P. SA w P. (dalej: "Spółka") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na prowadzone postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że 28 września 2007 r. pełnomocnik Spółki złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddz. Wojewódzki w P. zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wszczęte wobec tej Spółki na podstawie wystawionych 13 i 14 września 2007 r. tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...]. Jako podstawę zarzutów pełnomocnik powołał przepisy art. 32 § 1, art. 33 pkt 1, 7, 10, art. 35 § 1, art. 45 § 1, art. 58 § 2, art. 59 § 1 pkt 1, 2 i 10, art. 64e § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.). Postanowieniem z 12 października 2007 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. uznał wniesione zarzuty za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wcześniej, tj. 19 września 2007 r. pełnomocnik dłużnika skierował pismo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym domagał się uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych poprzez zajęcie rachunków bankowych oraz umorzenie kosztów egzekucyjnych. Po rozpoznaniu tego pisma Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. w dniu 11 października 2007 r. wydał postanowienie o nr [...], w którym odmówił uchylenia czynności. Na to postanowienie pełnomocnik dłużnika w dniu 29 października 2007 r. wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w P. Zostało ono rozpoznane przez organ odwoławczy i w dniu 12 grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. wydał postanowienie o nr [...], którym zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W rubrum tegoż postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w P. podkreślił, że postanowienie to zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 11 października 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia czynności egzekucyjnych związanych z zajęciem rachunku bankowego zobowiązanego (dłużnika). Od tego powyższego postanowienia Spółka nie wniosła do Sądu skargi. Natomiast skargę Spółka wniosła na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r. o nr [...]. Rozpoznając tę sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach egzekucyjnych brak jest zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z 12 października 2007 r. o nr [...]. Wprawdzie w aktach znajduje się pismo [...] Korporacji Budowlanej "P." SA w P. z 28 listopada 2007 r. o dacie wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w P. 11 grudnia 2007 r. i do Izby Skarbowej w P. 29 listopada 2007 r., to jednak pismo to nie jest zażaleniem i w piśmie tym pełnomocnik wyraźnie podkreśla, że jest uzupełnieniem zażalenia z 25 października 2007 r. Natomiast w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest zażalenia z 25 października 2007 r. na postanowienie o nr [...] i brak było także w czasie wydania postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r. o nr [...]. O braku tym świadczy również to, że w rubrum postanowienia z 10 grudnia 2007 r. nie podano daty rozpoznanego zażalenia, a w uzasadnieniu postanowienia na str. 3 Dyrektor Izby Skarbowej w 6-tej linii od dołu podaje "radca prawny J. M. działając w imieniu zobowiązanego P. złożył w dniu 6 sierpnia 2007 r. zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w P.". W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r. o nr [...] nie może się ostać, ponieważ dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dalszej części niniejszego uzasadnienia przywoływanego w skrócie "k.p.a." Wydane ono zostało z naruszeniem art. 141 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem postępowanie odwoławcze może być wszczęte tylko wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie odwołanie, a prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi k.p.a. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, przy braku zażalenia, czy też odwołania. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym bez uprzedniego wniesienia zażalenia przez stronę postępowania, w konkretnej sprawie zobowiązanego – dłużnika, stanowi rażące naruszenie nie tylko art. 141 § 1 i 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 138 k.p.a., ale i zasady dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w P. zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji, stawiając mu zarzut naruszenia przepisów: - art. 141 § 4 i art. 135 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej w skrócie jako "u.p.p.s.a", poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P., chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez WSA w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu, w rezultacie nieuwzględnienia przez Sąd przy rozpatrywaniu sprawy, zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku; - art. 141 § 4 u.p.p.s.a., w szczególności poprzez przyjęcie niewłaściwego stanu faktycznego odbiegającego od rzeczywistego ustalonego przez organy podatkowe, polegającego na przyjęciu, że omyłkowe załączenie w aktach sprawy innego zażalenia, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego w tej sprawie postanowienia; - art. 141 § 4 i art. 135 oraz 151 u.p.p.s.a., w szczególności poprzez nieuwzględnienie złożonego przez pełnomocników Dyrektora Izby Skarbowej w P. wniosku o załączenie brakującego zażalenia do akt rozpatrywanej sprawy, które w dniu rozprawy znajdowało się w posiadanych aktach podręcznych pełnomocników. Tym samym nieprzeprowadzenie dowodu z uzupełniającego z dokumentu w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istoty przedmiotowej sprawy; - art. 141 § 4 u.p.p.s.a., w szczególności poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności i przyjęcie, że zażalenia z dnia 25 października 2007 r. na postanowienie nr [...] nie było także w czasie wydania postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r. nr [...]; -art. 141 § 4 u.p.p.s.a., w szczególności poprzez stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte z urzędu; - art. 141 § 4 u.p.p.s.a., w szczególności poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na tej podstawie pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r., nr [...], rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zostało ono wydane po wszczęciu przez ten organ postępowania z urzędu, a nie na skutek zażalenia. W tej okoliczności Sąd ten dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów art. 15, art. 134, art. 138 i art. 141 § 1 i 2 k.p.a. Pomijając w tym miejscu trafność postawionej przez Sąd pierwszej instancji tezy o wszczęciu przez organ w tej sprawie postępowania zażaleniowego z urzędu, trzeba na wstępie zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie spełnia wymagań stawianych przepisem art. 141 § 4 u.p.p.s.a., a to głównie poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. O ile Sąd wyjaśnił, co wynika z przepisów art. 141 § 1 i 2 k.p.a. i jaki jest związek tych regulacji z przyjętym przez Sąd za podstawę orzekania stanem faktycznym sprawy, o tyle tego wyjaśnienia brakuje w odniesieniu do wymienionych "jednym tchem" przepisów art. 15, art. 134, art. 138 k.p.a., które - zdaniem tego Sądu - również zostały w tej sprawie rażąco naruszone. I tak, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na czym w tej sprawie mogło polegać rażące naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), skoro sprawa ta została dwukrotnie rozpoznana. Z uzasadnienia wyroku nie wynika też, na czym w tej sprawie mogło polegać naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., mówiącego o tym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a wydane w tym przedmiocie postanowienie jest ostateczne. Sąd pierwszej instancji, stawiając organowi zarzut rażącego naruszenia tego przepisu nie wyjaśnił, jaki jest (jeśli w ogóle jakiś jest) związek tego przepis z rozpoznawaną sprawą. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do art. 138 k.p.a., przy czym w tym przypadku Sąd pierwszej instancji nie wskazał nawet, która spośród kilku wyrażonych w tej regulacji norm prawnych została przez organ rażąco naruszona. Już chociażby z tego względu za zasadny można uznać zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s. Wśród wymienionych w tym przepisie obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ocenę przez strony postępowania i ewentualnie skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2009 r., sygn. II FSK 592/08, opubl. Lex 513308). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w podanym wyżej zakresie, wymogów tych nie spełnia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku całkowicie pomija także stanowisko strony postępowania, które należy uznać za istotne dla przyjętego przez Sąd pierwszej instancji kierunku rozstrzygnięcia. Otóż na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w P. wyjaśniła przed tym Sądem, że cyt. "zażalenie strony znajduje się w aktach podręcznych, a do akt administracyjnych mylnie zostało załączone zażalenie nie dotyczące rozpoznawanej sprawy" (protokół z rozprawy – k 112 akt sądowych). Do tego trzeba zauważyć, że również Spółka "P.", wnosząc do WSA w Poznaniu skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 10 grudnia 2007 r., nie kwestionowała prawidłowości wszczęcia postępowania zażaleniowego. Nie zważając na powyższe Sąd pierwszej instancji swą tezę o wszczęciu w tej sprawie postępowania zażaleniowego bez wymaganego zażalenia oparł na tym, że takiego zażalenia zabrakło w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Oczywiście sąd administracyjny pierwszej instancji rozpoznaje sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), jednak nie może przy tym pomijać istotnych dla sprawy stanowisk stron postępowania. Faktem również jest, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.), jednak w pojęciu "akta sprawy" mieszczą się nie tylko akta administracyjne, ale i sądowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do stanowisk stron w tym zakresie, co pozwala stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji pochopnie ocenił, iż w tej sprawie organ odwoławczy wszczął postępowanie zażaleniowe z urzędu. O tym, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu, czy też wskutek wniesionego podania (tu: zażalenia), decydują rzeczywiste okoliczności sprawy, a nie ewentualne braki nadesłanych Sądowi akt administracyjnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Stwierdzone uchybienie temu przepisowi, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni bezprzedmiotowym zajmowanie się pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Nie znając wyjaśnienia wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a także stanowiska Sądu pierwszej instancji, odnośnie twierdzeń pełnomocnika Dyrektora Izby Skarbowej w P., iż zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z 12 października 2007 r. w rzeczywistości zostało wniesione, nie sposób jest oceniać, czy doszło do w tej sprawie do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów art. 135 i art. 151 u.p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a., a także przepisów § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zm.).