II OSK 13/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 970/08 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 970/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] - na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. T. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wspomnianą decyzją Wójt Gminy R. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy według projektu stanowiącego integralną część decyzji na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi R. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy R. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powiatowy Inspektor podniósł, że lokalizacja dobudowanej części budynku w odległości ok. 1 m od granicy z działką sąsiednią narusza obowiązujące ówcześnie przepisy § 12 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15 poz. 140). W dniu [...] sierpnia 2007r. Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. W opinii Wojewody Mazowieckiego decyzja Wójta Gminy R. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414). Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Tymczasem organ wydający decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania nie dokonał analizy projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym w dniu wydania decyzji rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999r. nr 15 poz. 140). Stosowanie do § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia należało zachować odległości zabudowy od granicy z działkami sąsiednimi co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Przepis § 12 ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W aktach sprawy istnieje pisemne oświadczenie H. i R. B. oraz I. i J. B. będących właścicielami działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R. zawierające zgodę na pobudowanie budynku warsztatowego w ostrej granicy i budynku mieszkalnego w odległości 3 m od granicy ich działki. Natomiast z projektu stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż Wójt Gminy R. zezwolił na lokalizację dobudowywanej części w odległości około 1 m od granicy działki sąsiedniej. Wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, dopiero z dniem 16 marca 2001 r. uznany został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Równocześnie, z nadesłanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentacji wynikało, iż budynki będące przedmiotem decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995r. zostały zrealizowane. Nadto decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1996r. Wójt Gminy R. zezwolił M. T. na użytkowanie rozbudowanej części warsztatowej budynku zrealizowanego na podstawie kwestionowanej decyzji. W dniu [...] marca 2007r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo M. T. zawiadamiające o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...]. W ocenie organu zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993r. (sygn.: III AZP 23/93) który stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek art. 156 § 1 Kpa kształtuje się orzecznictwo sądowo-administracyjne stojące na stanowisku, iż niedopuszczalne byłoby tworzenie fikcji faktycznej, prowadzące do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowany obiekt należałoby traktować jako wybudowany bez pozwolenia. Ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywołała określone skutki, a najistotniejszy ten, że budowa była prowadzona legalnie. Odmienne traktowanie skutków prawnych wywołanych faktem wybudowania obiektu nie da się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. W związku z powyższym organ uznał, że pomimo naruszenia prawa, decyzja Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. wywołała skutki prawne uniemożliwiające usunięcie jej z obrotu prawnego i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Na skutek odwołania I. i J. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995r. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż zatwierdzony decyzją Wójta Gminy R. projekt budowlany przewiduje lokalizację dobudowanej części budynku w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, przy czym budynek ten jest zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne. Okoliczność ta stanowi zdaniem organu, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995r., jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995r., Nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r, nr 89, poz. 414 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywał również przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz.46). Stanowił, że dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Jednocześnie Sąd podkreślił, że zrealizowanie inwestycji w sposób odmienny niż przewidziano to w projekcie nie ma wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji, która dokonywana jest na datę jej wydania. Ta sama uwaga dotyczy późniejszych uzgodnień między właścicielami sąsiednich nieruchomości na które powołuje się skarżąca. Zatwierdzony kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. projekt budowlany przewidywał lokalizację dobudowanej części budynku w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, przy czym budynek był zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne. Okoliczność ta zdaniem Sądu stanowi w sposób ewidentny, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, który wbrew twierdzeniom skargi jako przepis prawa istniał. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż późniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna nie potwierdziły poglądu Sądu Najwyższego przedstawionego w uchwale z 18 listopada 1993r. (sygn.: III AZP 23/93) jakoby zrealizowanie inwestycji stanowiło o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Niewątpliwie przepis art. 156 § 2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca M. T., opierając ją na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż odstępstwo od warunków usytuowania budynków określonych w ust. 4 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, t.j. na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w ocenie skarżącej normy zawartej w ust. 4 § 12 rozporządzenia nie można traktować jako bezwzględnie obowiązującej, a jej naruszenie za okoliczność dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy w Szczecinie z dnia 17.04.2003r. sygn. akt, SA/Sz 1465/01, w którym czytamy, iż: "...przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. zarówno w brzmieniu poprzednim jak i wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zawierały zakazu budowy bezpośrednio przy granicy działki. Przepis § 12 ust. 6 po wspomnianym wyroku nadal stanowił, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1.5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Nie jest to bynajmniej sytuacja wyjątkowa i dla pełnego wyjaśnienia tego zagadnienia można wskazać, że zarówno przepisy poprzednio obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia z dnia 14 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - § 13 i § 15) nie zawierały, a także aktu prawnego obowiązującego obecnie (rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12) nie zawierają całkowitego zakazu lokalizacji obiektów budowlanych przy granicy działki." Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie ze wskazaniem, które przepisy ustawy oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp itd.) zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż odstępstwo od warunków usytuowania budynków określonych w ust. 4 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną. Stwierdzając nieważność decyzji, organ administracji publicznej powinien zatem wykazać ponad wszelką wątpliwość nie tylko, że doszło przy jej wydawaniu do naruszenia prawa, ale także, to że naruszenie ma charakter rażący. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte zarówno przez Sąd I instancji jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r., Nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) określa szczegółowo zakres obowiązków organu administracji, z którego wynika, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego zwłaszcza pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc w razie niespełnienia powyższych wymagań, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien odmówić – w formie decyzji – udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), wynika, że dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Ograniczenia wynikające z tego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiego rodzaju. Po pierwsze mają na celu ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym, po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. Zatem zatwierdzony kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. projekt budowlany przewidujący usytuowanie dobudowanej części budynku w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, zgodnie z którym budynek ten jest zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie zastosowanie się organu administracji do uregulowań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jak również § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym należy zauważyć, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, iż wykładnia wskazanej normy § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia jaką przedstawiła wnosząca skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu, jest właściwa. Analizując zaprezentowane przez M. T. stanowisko stwierdzić należy, że w/w pogląd co do rozumienia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wyprowadzono z poglądów judykatury w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano bowiem orzeczenie NSA OZ w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2003 r., sygn. akt SA/Sz 1465/01, którego główna teza brzmiała, iż przepisy przedmiotowego rozporządzenia (...) nie zawierały zakazu budowy bezpośrednio przy granicy działki. Powołany wyżej wyrok nie może jednakże stanowić w ramach wykładni prawa podstawy do przedstawienia takiej interpretacji § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 przedmiotowego rozporządzenia jaka została w nim zaprezentowana. Niewątpliwie cytowany wyżej wyrok wydany był w innym stanie prawnym i faktycznym, a skoro tak to nie może stanowić bezpośredniego odniesienia do wykładni omawianego przepisu rozporządzenia. W tych okolicznościach sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut wadliwej wykładni przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konkluzji należy stwierdzić, że przeprowadzenie postępowania kontrolnego przez organy administracji w oparciu o przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostało poddane prawidłowej kontroli w postępowaniu przed sądem I instancji, co prowadzi do stwierdzenia, że uznanie przez ten Sąd, iż stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę odpowiada prawu, było trafne. W związku z powyższymi rozważaniami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.