II SA/Bd 553/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta C. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 553/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę Rady [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwały organu gminy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Miasta [...]" lub "Zasłużony dla Miasta [...]". Zdaniem Wojewody, Rada [...] wprowadzając tytuł "Zasłużony dla Miasta [...]", wyszła poza zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ponadto, zdaniem organu, uchwała ta nie należy do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do sądu administracyjnego Rada Miasta [...] wniosła o uchylenie w całości aktu nadzoru, zarzucając błędne przyjęcie, że Rada [...] nie miała prawa ustanowić dwóch tytułów honorowych i przez uznanie, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz, że jest sprzeczna z prawem. Zdaniem skarżącej istotą przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwość nadawania tytułu honorowego obywatelstwa, bez wskazania jak taki tytuł powinien brzmieć. Co więcej podniesiono, że nadawanie tytułu honorowy obywatel, jak i zasłużony - jako elementy wewnętrznego ustroju gminy, stanowią akty prawa miejscowego, bowiem nikt inny za wyjątkiem organu stanowiącego nie może nadawać tych tytułów, a obowiązują one jedynie w miejscowościach, w których zostały przyznane. Uchwała zatem powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym, aby umożliwić zapoznanie się z nią szerokiemu kręgowi osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Oddalając wniesioną skargę Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy wyłączną właściwość do podejmowania uchwał jedynie w sprawach nadawania honorowego obywatelstwa i brak jest możliwości tworzenia innych tytułów, co wynika wprost z ustawowego upoważnienia zawartego w treści tego przepisu. Jakkolwiek pojęcie honorowego obywatelstwa nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, to nie można pojęcia tego interpretować dowolnie. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest rozszerzająca interpretacja w/w przepisu, która prowadzi do przyznania Radzie [...] uprawnień do nadawania tytułu Zasłużonego dla Miasta [...], jako pochodnej kompetencji nadawania honorowego obywatelstwa. Zdaniem Sądu pod pojęciem honorowego obywatelstwa należy rozumieć honorową przynależność do wspólnoty samorządowej, takiemu rozumieniu pojęcia nie odpowiada tytuł Zasłużonego dla Miasta [...], zatem tytuł ten nie mieści się w delegacji ustawowej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził również, że nadawanie honorowego obywatelstwa stanowi wyłączną kompetencję rady gminy, ale nie stanowi to wystarczającej podstawy do przyjęcia, że działanie to nabiera charakteru aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu uchwała w przedmiocie nadania honorowego obywatelstwa jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiąże bowiem wyłącznie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Nie rozstrzyga zaś o obowiązkach i uprawnieniach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Uchwała Rady [...] w sprawie regulaminu nadawania tytułów Honorowy Obywatel Miasta [...] oraz Zasłużony dla Miasta [...] nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec Rady [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że Rada [...] nie miała prawa ustanowić dwóch tytułów honorowych, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, art. 91 powołanej ustawy przez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Z tych przyczyn wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednoznaczny i nie wyklucza możliwości ustanowienia tytułu Zasłużonego dla Miasta. Przepis ten mówi o honorowym obywatelstwie a nie o tytule honorowego obywatela. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną honorowe obywatelstwo to zaszczytny tytuł przyznawany osobom wyróżniającym się, w takim rozumieniu mieści się zaś pojęcie Zasłużonego dla Miasta. Ponadto podniesiono, że stwierdzenie nieważności uchwały naruszyło zasadę spójności i jednolitości prawa, a zarzut ten, podniesiony na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie został w ogóle rozpatrzony. Zdaniem skarżącej uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ stanowi przejaw uprawnień w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jako taka powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym, co umożliwi szerokiemu kręgowi osób zapoznanie się z nią i ewentualne wskazanie osoby, która na określony tytuł zasługuje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, popierając stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. zważył, co następuje. W świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy m.in. należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W sporze o treść pojęcia "honorowe obywatelstwo" Sąd I instancji przyjął jego wąską interpretację przyjmując, że nie obejmuje ono możliwości tworzenia innych tytułów honorowych poza tym właśnie "honorowym obywatelstwem". Tej wykładni, choć opartej na uzasadnionych ogólnych przesłankach (wymóg działania na podstawie i w granicach prawa, wymóg upoważnienia ustawowego dla konkretnej kompetencji, zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych), nie można na gruncie tej konkretnej sprawy, biorąc pod rozwagę zarzuty skargi kasacyjnej, podzielić. W istocie sprawa honorowego obywatelstwa gminy nie jest przedmiotem żadnej szczegółowej regulacji prawnej, nie ulega jednak wątpliwości, że nadanie honorowego obywatelstwa ma na celu uhonorowanie, wyróżnienie określonej osoby z jakichkolwiek względów zasłużonej dla gminy czy nawet całego kraju. Pojęcie "honorowego obywatelstwa " nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym (ani w innej samorządowej ustawie ustrojowej). Jeśliby pojęcie to rozumieć wąsko, to odnosiłoby się ono tylko do osób spoza mieszkańców gminy i w sposób nieracjonalny prowadziłoby do pozbawienia gminy możliwości wyróżnienia tytułem honorowym własnych mieszkańców. Władza publiczna gminy obejmuje jej obszar, w stosunku zatem do osób spoza gminy uprawnienie do nadawania tytułu honorowego obywatela musiało być wprost i wyraźnie określone w ustawie. Inaczej jednak przedstawia się sprawa wyróżniania za szczególne zasługi osób będących członkami gminy a zatem już posiadających "obywatelstwo" gminy. Wykładnia prowadząca do uznania, że ustawodawca zamierzał ograniczyć kompetencje gminy w odniesieniu do własnych "obywateli" jest wykładnią nieuprawnioną. Interpretacja zmierzająca do ograniczenia możliwości wyróżniania zaszczytnymi tytułami takich osób m.in. poprzez nadawanie im tytułu "zasłużony dla gminy" pozostaje w sprzeczności z samą istotą gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego - podmiotu o korporacyjnym charakterze. O ustroju gminy stanowi jej statut, uchwalany przez radę. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych, zdaniem rady gminy, osób w tym także jej członków - mieszkańców gminy i to nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatelstwa, którą można pozostawić dla osób zasłużonych dla gminy i kraju, nie będących jej członkami, ale także poprzez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców "obywateli gminy" dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa. Tym samym wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie może być zawężająca. Przemawia za taką niezawężającą wykładnią nie tylko podkreślany już korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 u.s.g. "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów ". Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynności było przedmiotem zaskarżenia." W związku z brzmieniem tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest poglądem zaprezentowanym w przywołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, iż zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym organy uchwałodawcze gminy mają prawo wyróżniania obywateli nie tylko przez nadawanie im tytułu honorowego obywatela, ale także przez nadawanie innych tytułów honorowych podkreślających zasługi mieszkańców, obywateli gminy", dla konkretniej jednostki samorządu terytorialnego mieszczących się w zakresie pojęciowym honorowego obywatelstwa. A skoro tak to zarzuty podnoszone przez skarżącego w stosunku do uchwały Rady [...] w sprawie nadawania tytułu "Honorowego Obywatela Miasta [...]" i "Zasłużonego dla Miasta [...]" nie miały umocowania w obwiązujących przepisach prawa. W związku z tym skarga Miasta [...] zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 przywoływanej ustawy.