VIII SA/Wa 193/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. w zakresie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu L.; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku znak : [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] po rozpatrzeniu odwołania M.J. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2007 roku znak : [...] w zakresie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu L. i uchylił w/w decyzję w punkcie drugim orzeczenia, orzekającym o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów obrębu L., gmina G. zmian wynikających z gleboznawczej klasyfikacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami, dalej kpa). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że Starosta G. działając z urzędu na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 1 ust.1-3, § 4 ust. 1, § 8 i § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów obrębu L. gmina G. wydał decyzję, w której orzekł w pkt 1 o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu L. gmina G. - zgodnie z operatem nr [...] i mapą klasyfikacyjną wydaną w 2007 roku przez W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W., a w pkt 2 o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów obrębu L. gmina G. zmian wynikających z gleboznawczej klasyfikacji. Starosta G. wydając przedmiotową decyzję rozstrzygnął jednocześnie o gleboznawczej klasyfikacji oraz o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L. gmina G., co narusza zasadę odrębności i kolejności postępowań w sprawie klasyfikacji gruntów oraz w sprawie ewidencji gruntów. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów oraz ewidencja gruntów i budynków, mimo, że są mocno powiązane, są jednak odrębnymi postępowaniami. Z § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 w sprawie klasyfikacji gruntów wynika, iż prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów, zatem orzekanie w pkt 2 decyzji przez Starostę G. było nieuprawnione, bowiem dopiero prawomocna decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia zmian do operatu ewidencji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] podniósł, że zgodnie z dokumentacją dotyczącą gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w dniu 10 lipca 2006 roku zapoznano zainteresowanych z wynikami przeprowadzonej klasyfikacji, jednocześnie informując o wyłożeniu dowodów przedmiotowej klasyfikacji gruntów w Starostwie Powiatowym w G. w okresie od 2 do 14 lutego 2007 roku. Do projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu L. gmina G., M.K. nie wniósł zastrzeżeń. Od powyższej decyzji Starosty G. odwołanie złożył M.J. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wyjaśnień dotyczących zaklasyfikowania użytku w działce nr [...] we wsi L. jako las. W odwołaniu podniósł, że na przedmiotowej działce była plantacja choinek, które były przez niego sukcesywnie sprzedawane. Te, które pozostały na działce były niekształtne i brak było chętnych do ich kupna. Dodał, że najstarsze drzewka mają 14 lat. W konkluzji swojego odwołania zadeklarował, że w przypadku przychylnego załatwienia jego sprawy, zobowiązuje się w uzgodnionym terminie zlikwidować przedmiotową plantację. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe dokonując w dniu 26 marca 2008 roku kontroli terenowej na działce nr [...] we wsi L. Kontrola polegająca na sprawdzeniu stanu faktycznego na gruncie w obecności pracowników Starostwa Powiatowego w G. została dokonana przez inspektora wojewódzkiego do spraw klasyfikacji gruntów [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Odwołujący się M.J. podczas przedmiotowej kontroli był nieobecny. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, w treści którego zapisano, że całą działkę nr [...] porasta zwarty drzewostan świerkowy z domieszką sosny, modrzewia i olchy. Wiek drzewostanu oceniono od 15 do 25 lat. W związku z powyższym stwierdzono, że użytek w działce nr [...] stanowi las "Ls". Powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] stała się przedmiotem skargi jaką złożył M.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa i stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że organ II instancji naruszył przepisy art. 10 i art. 79 kpa uniemożliwiając mu czynny udział w sprawie poprzez nie powiadomienie w stosownym terminie o kontroli terenowej ( pieczątka pocztowa na kopercie w której przesłano zawiadomienie jest datowana na dzień 27 marca 2008 roku, czyli jeden dzień po dokonanej kontroli ). M.J. podniósł, że przejął od rodziców gospodarstwo rolne w skład którego wchodzi przedmiotowa działka nr [...] we wsi L. i kontynuuje po rodzicach produkcję drzew ozdobnych. Drzewa ozdobne mogą być usuwane oraz systematycznie uzupełniane w zależności od zapotrzebowania handlowego. W ostatnich latach zbyt na drzewa ozdobne znacznie się zmniejszył, co spowodowało, że niektóre drzewka "przerosły". Dodał, że błędnie określono wiek drzewek, bowiem do 1994 roku przedmiotowa działka stanowiła pole orne i łąkę, a pierwsze choinki zostały posadzone w 1994 roku. W konkluzji skargi podniósł, że nie można uprawy drzewek ozdobnych uznać za las, a zaklasyfikowanie gruntu jest dla niego krzywdzące, bowiem zabroniono mu wycinki i w konsekwencji sprzedaży drzewek ozdobnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] podniósł, że brak Skarżącego na wizji w postaci kontroli terenowej przeprowadzonej w toku postępowania przed organem II instancji nie ma większego znaczenia, bowiem jego obecność nie zmieniłaby stanowiska co do istoty sprawy. Analizując zaś materiał dowodowy w sprawie, a mianowicie operat dotyczący aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych obrębu L. gmina G., wykonany przez uprawnionego klasyfikatora, w którym uznano całą działkę nr [...] jako użytek leśny, brak zastrzeżeń złożonych przez Skarżącego, pomimo, że projekt klasyfikacji gruntów był wyłożony do wglądu od 2 do 14 lutego 2007 roku oraz ponownie dokonana kontrola terenowa na przedmiotowej działce przez wojewódzkiego inspektora do spraw klasyfikacji gruntów [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., która to potwierdziła, iż całą działkę porasta zwarty drzewostan świerkowy z domieszką sosny, modrzewia i olchy w wieku od 15 do 25 lat, należało utrzymać w mocy decyzję I instancji. Na rozprawie w dniu 10 września 2008 roku pełnomocnik Skarżącego - jego małżonka K.J. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podniosła, że działka, którą oznaczono jako leśną ma charakter rolny, bowiem na mniej niż połowie jej obszaru prowadzona jest uprawa choinek, a taka uprawa jest uprawą rolną. O fakcie sprzedaży choinek informowany jest sołtys wsi L., na dowód czego przedłożyła kserokopie 4 oświadczeń składanych w tym przedmiocie. Pełnomocnik Skarżącego i M.J. wyjaśnili, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 3,77 ha i początkowo była w całości obsadzona choinkami, ale ich część stracili z uwagi na podmokły teren. Dodali, że w dacie wydawania decyzji choinki były na obszarze mniejszym niż połowa działki, co wynika ze zdjęć satelitarnych Agencji Rolnej z 2006 roku. Pełnomocnik Skarżącego podniósł, iż jedynie na niewielkiej części tej nieruchomości rosną wieloletnie drzewa, a na pozostałej rośnie plantacja choinek, którą widać dopiero po wejściu w głąb przedmiotowej działki. Załączył ponadto oświadczenie sołtysa wsi L. i świadków, z których to wynika, że wcześniej na działce siane było zboże, co świadczy zdaniem Skarżącego o rolnym charakterze jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Starosty G. w zakresie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu L. odnośnie działki nr [...] stanowiącej własność M.J. narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej wymaga bowiem jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Trafny jest zarzut skargi, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Niewątpliwie zasada ta w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i obejmuje swym zakresem wszystkie fazy tego postępowania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje bowiem okoliczność, że Skarżący nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie wizji lokalnej dotyczącej kontroli terenowej na działce nr [...] we wsi L. Z dowodu potwierdzenia odbioru zawiadomienia przez organ odwoławczy zamiaru przeprowadzenia wizji lokalnej wynika, że zostało ono nadane w dniu 27 marca 2008 roku, czyli jeden dzień po terminie jej dokonania, która miała miejsce w dniu 26 marca 2008 roku. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i jej doręczenia Skarżącemu oznacza, że zaskarżona decyzja niewątpliwie wydana została z naruszeniem art. 10§ 1 kpa w związku z art. 79§ 1 i 2 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Na podstawie § 2 tego w/w artykułu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przepis ten stanowi gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a tymczasem w niniejszej sprawie stosowne zawiadomienie do Skarżącego wysłano dopiero po terminie przeprowadzenia kontroli terenowej. Organ drugiej instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił więc Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W wyniku powyższego uchybienia, organ odwoławczy nie dał Skarżącemu możliwości złożenia wyjaśnień i dowodów, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Takie wyjaśnienia M.J. złożył na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 września 2008 roku. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sprawie istnieją pewne wątpliwości, które organ odwoławczy powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu, w którym dokona ustaleń po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie i umożliwieniu Skarżącemu czynnego w niej udziału. Tym samym, należy stwierdzić, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, bowiem nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Decyzja organu drugiej instancji nie zawiera również odniesienia się do istotnego zarzutu podnoszonego przez Skarżącego w odwołaniu dotyczącego tego, że przedmiotowa działka jest działką rolną, na której znajduje się plantacja choinek, a nie działką leśną. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa nigdzie nie jest definiowane pojęcie plantacji. W związku z tym powinno mu być nadawane takie samo znaczenie jak w potocznym języku polskim, w którym przez plantację rozumie się celowe prowadzenie upraw określonych roślin w celach gospodarczych, jak np. plantacje choinek czy szkółki drzew ( patrz komentarz do art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, Krzysztof Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, 2005 ). Zgodnie z załącznikiem nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2000, Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268 ) za użytki rolne uważa się m.in. grunty orne, do których z kolei zalicza się grunty nadające się do uprawy, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew ( np. choinek ) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów. Na podstawie w/w przepisów do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 roku o lasach ( Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm. ). Organ odwoławczy po dokonaniu sprawdzenia stanu faktycznego na gruncie, stwierdził jedynie, że przedmiotowa działka Skarżącego nr [...] we wsi L. jest lasem, bowiem w całości porasta ją drzewostan świerkowy z domieszką sosny, modrzewia i olchy w wieku od 15 do 25 lat. Zdaniem Sądu, organ wyjaśniając stan prawny przedmiotowej działki winien wykazać czy jest ona lasem w rozumieniu ustawy o lasach, czy też nie. Lasem w rozumieniu art. 3 ust. 1 w/w ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną ( uprawami leśnymi ) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony. Tymczasem z zaskarżonej decyzji, ani też z całego zebranego w sprawie materiału dowodowego przedstawionego przez organy obu instancji nie wynika nawet powierzchnia przedmiotowej działki. Wyjaśnienie wszystkich powyższych kwestii było i jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji zgodnej z prawem. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107§ 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Stosownie zaś do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu organ drugiej instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszył także przepisy postępowania art. 7 oraz art. 77 kpa, ponieważ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalić czy zaistniały przesłanki do zaklasyfikowania przedmiotowej działki stanowiącej własność Skarżącego jako las. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji, mając na uwadze wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 kpa w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w związku z istniejącymi wątpliwościami dotyczącymi zaklasyfikowania w zakresie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji działki nr [...] w L. Przede wszystkim, organ powinien ustalić jaki był dotychczasowy status tej nieruchomości, czy rzeczywiście był to użytek rolny w postaci gruntu ornego, zajęty pod plantację choinek na którym Skarżący prowadził działalność polegającą na produkcji a następnie sprzedaży drzewek ozdobnych i dlaczego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie wnosił zastrzeżeń do zaklasyfikowania przedmiotowego gruntu. W tym celu, organ odwoławczy powinien przeprowadzić ponowną wizję lokalną w postaci kontroli terenowej, zgodnie z art. 79 kpa z udziałem Skarżącego, podczas której ustali jaka jest powierzchnia działki którą faktycznie porasta zwarty drzewostan w postaci wieloletnich drzew, a jaką ewentualnie część tej nieruchomości zajmuje prowadzona przez niego podnoszona plantacja choinek. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75§ 1 kpa). Z tych względów, skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c orzekł, jak w sentencji wyroku.