VII SA/Wa 849/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] " [...]" z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] " [...]" z siedzibą w R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z dnia 2 kwietnia 2007 r., w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszonego przez [...] S.A. zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na montażu urządzeń radiokomunikacyjnych stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej sieci [...] GSM na dachu budynku biurowego przy ul. [...] w G., i umarzającej postępowanie w przedmiocie nałożonego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że żądanie zawarte we wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" oparte zostało na przepisach art. 31 i 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało, iż Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" jest wpisane do rejestru stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i 2 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Zdaniem organu skoro przedmiotem kwestionowanej decyzji było ustalenie, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem dokonanym przez [...] S.A., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę to w tym postępowaniu zastosowanie miał przepis art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) w sprawach pozwolenia na budowę przepisu art. 31 Kpa nie stosuje się. Nadto organ stwierdził, iż w swoim wniosku Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]", nie wskazało podmiotów w imieniu których występuje. Ta argumentacja zadecydowała, że w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było możliwości wszczęcia z urzędu, na wniosek Stowarzyszenia z dnia 2 kwietnia 2007 r, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2005r. - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy, jednak z innych przyczyn niż wskazano pierwotnie. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 Kpa (na który powoływało się Stowarzyszenie) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zaistniała tylko pierwsza z tych przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej. Żądanie zgodne było z celami statutowymi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]", które w § 7 statutu jako cel działania ma zapisaną ochronę ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne oraz reprezentowanie obywateli Polski przed organami administracji rządowej i samorządowej. Organ wskazał, że przepis art. 31 Kpa ma zastosowanie w przypadkach, gdy wniosek o wszczęcie postępowania jest składany w imieniu innych podmiotów, a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie wskazało stron postępowania w imieniu których występuje, a jak wynikało z akt sprawy stroną postępowania w tej sprawie był wyłącznie inwestor i decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2005r., została doręczona wyłącznie inwestorowi. Organ przywołał wyroki: NSA z dnia 30.09.1992r., sygn. akt III SA 820/91 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 21.02.2008, sygn. akt II SA/Lu 786/07, w których wskazano, że organizacja społeczna występująca na prawach strony nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie to ma prowadzić do modyfikacji praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną w postępowaniu w sposób niezgodny z jego wolą. Skoro w niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2005r. jest niewątpliwie niezgodne z wolą firmy [...] to organizacja społeczna występująca na prawach strony nie mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. W skardze domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Stowarzyszenie zarzuciło organowi nieprawidłową wykładnię art. 31 Kpa oraz naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 9, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nadto art. 31,32,33,46,48,51,53,57,378 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 11 tej ustawy, oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym naruszenie Konwencji z Aarhus z 1998 roku stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, 91 w związku art. 87 ust 1 Konstytucji RP. W ocenie stowarzyszenia postanowienie jest sprzeczne z prawem i podważa zaufanie do organu. Skarżący wskazywał, że w podobnej sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.12.2007r. sygn. akt. VII SA/Wa 1717/07 - stwierdzono, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie wykazało, że wniosek jest zgodny z celami statutowymi oraz przemawia za tym interes społeczny. Obecne stanowisko organu jest tym bardziej niezrozumiałe skoro w identycznej sprawie dotyczącej decyzji Wojewody [...] po wydaniu w/w wyroku Sądu z dnia 10.12.2007 r. wszczęto postępowanie nieważnościowe z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą wystąpienia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z wnioskiem o wszczęcie postępowania był art. 31 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Ze wskazanego przepisu wynika, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej był zobowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W sprawie niniejszej organ prawidłowo ustalił, że żądanie zawarte we wniosku zgodne było z celami statutowymi wskazanymi w § 7 statutu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]". Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do organu prowadzącego postępowanie. Nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Takiej analizy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził, ustalając bez żadnej podstawy, iż organizacja spełniła jedynie jeden warunek określony w art. 31 § 1 kpa, to jest zgodności wniosku z celami statutowymi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Stowarzyszenie nie wskazało stron postępowania w imieniu których występuje, a stroną kwestionowanego postępowania był wyłącznie inwestor (decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2005r., została doręczona wyłącznie inwestorowi). Skoro żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2005r. jest niewątpliwie niezgodne z wolą firmy [...], to Stowarzyszenie występujące na prawach strony nie mogło skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym kontekście stwierdzić należy, iż Kodeks nie precyzuje pojęcia "praw strony". Przy czym nie ulega wątpliwości, że podmiot na prawach strony występuje zawsze w sprawie dotyczącej innej osoby, czyli w "cudzej" sprawie. Różnie określany jest też katalog czynności procesowych, których organizacja społeczna - pomimo posiadania "praw strony" - dokonywać nie może. Wiąże się ten katalog z uprawnieniami opartymi na zasadzie dyspozycyjności stron postępowania z uprawnieniami określanymi mianem osobistych, czyli dotyczących sfery praw osobistych strony, o których decydować może tylko ona sama, albo których ustalenia może tylko ona żądać. W literaturze wśród uprawnień procesowych "wyłączonych" dla organizacji społecznych wskazuje się: wyrażenie zgody na kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 2, żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 (zawieszenie fakultatywne), żądanie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 (umorzenie fakultatywne), prawo zawarcia ugody (art. 114), prawo cofnięcia odwołania wniesionego przez stronę postępowania, żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie uznaje za przekonujące i oparte na treści art. 31 kpa wskazanych przez organ orzeczeń, w których podniesiono, że organizacja społeczna występująca na prawach strony nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył obowiązujące przepisy postępowania, gdyż orzekł na podstawie cytowanego art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 kpa, jednakże wadliwie go interpretując. Poza tym błędnie również wskazał w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] dotyczy pozwolenia na budowę i dlatego - powołując się na przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego -stwierdził brak możliwości zastosowania przepisu art. 31 kpa. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nie było tożsame z postępowaniem prowadzonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w odniesieniu do którego ustawodawca celowo wykluczył możliwość wnoszenia żądań przez organizacje społeczne w trybie art. 31 kpa, ze względu na tendencje do nadmiernego przewlekania tego postępowania i utrudniania uzyskiwania decyzji administracyjnych przez inwestora. Reasumując w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania opierając zaskarżone rozstrzygnięcie na przepisie art. 31 kpa i jednocześnie nie odnosząc się do wszystkich przesłanek zawartych w tej normie warunkujących wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej. Jednocześnie Sąd nie podziela poglądu jakoby postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., dotyczące zgłoszenia robót budowlanych i zasadności wniesienia sprzeciwu, było tożsame z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę, do którego ma zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozpoznając na nowo wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do uwzględnienia powołanych wyżej ustaleń Sądu oraz analizy przesłanek zawartych w art. 31 kpa przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd wykładni. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.