II GSK 123/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 332/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., I SA/Bk 332/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w . z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. J. B. 12 maja 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym ARMiR w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Pismem z dnia 24 lipca 2006 r. wnioskodawca dokonał zmiany wniosku w zakresie powierzchni działek zadeklarowanych do płatności ONW. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] marca 2007 r., orzekł o przyznaniu wnioskodawcy płatności ONW do gruntów o powierzchni 2,73 ha, oraz odmówił przyznania tej płatności w odniesieniu do gruntów o pow. 17,86 ha, z uwagi na ich położenie w części miejskiej gminy wiejsko-miejskiej S. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 561/07 uchylił decyzję organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] marca 2007 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S. Sąd zarzucił organowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że J. B. we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w obrębie miasta S. Natomiast zgodnie z załącznikiem 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej: rozporządzenie z 14 kwietnia 2004 r.), płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko-wiejskiej S. Organ powołując się również na § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241) stwierdził, że działki ewidencyjne położone w obrębach geodezyjnych wchodzących w skład miasta S., wyłączone są ze wsparcia finansowego w ramach ONW. Natomiast do działek rolnych położonych w strefie nizinnej II ONW, żądanie strony zostało uwzględnione. J. B. złożył skargę na decyzję z [...] czerwca 2008 r., kwestionując ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania płatności ONW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę podniósł, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Następnie Sąd zauważył, że płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r.). Jak wynika z § 4 ust. 5 powołanego rozporządzenia wykaz obszarów ONW, z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko – wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW, stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji wymienione przepisy wydano na podstawie i w zgodzie z art. 3 ust. 2 pkt 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zgodnie z którym po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. WSA wyjaśniając motywy działania prawodawcy wspólnotowego w zakresie przepisów w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przywołał treść preambuły oraz art. 12, art. 13, art. 14 i art. 19 rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia. Zdaniem Sądu, celem prawodawcy unijnego było objęcie wsparciem finansowym obszarów wiejskich wykorzystywanych rolniczo, a nie zaś jakichkolwiek obszarów wykorzystywanych rolniczo. Obszar wykorzystywany rolniczo oraz obszar wiejski są to pojęcia niewątpliwie odmienne. Nie każdy obszar wykorzystywany rolniczo może być zaliczony do obszaru wiejskiego. W ocenię Sądu, zaliczenie określonych gruntów, na podstawie przepisów prawa miejscowego, do rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie oznacza, że są one jednocześnie obszarami wiejskimi, którym przysługuje pomoc ekonomiczna. Grunty, stanowiące rolniczą przestrzeń produkcyjną, lecz położone w administracyjnych granicach miasta nie mogą być traktowane jako obszar wiejski. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji działały w granicach prawa i w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W związku z tym WSA uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 20, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 16 grudnia 1966 r. Sąd odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz., 1241), wskazał, że powołane rozporządzenie na pośredni związek powołanego przepisu z rozpoznawaną sprawą. Zdaniem Sądu § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast nie narusza art. 2, art. 7, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest sprzeczny z art. 4 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 591). WSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana, dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepis ten ma jednak charakter instrukcyjny bowiem ustala kryteria, którymi Rada Ministrów jest obowiązana się kierować przy ustalaniu i zmianie granic miast. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są raczej postulatem kierowanym przez ustawodawcę do Rady Ministrów - postulatem w tym rozumieniu, że Rada Ministrów ma obowiązek uwzględniania tych kryteriów, jeżeli tylko będą ku temu obiektywne warunki. Ocena, czy takie warunki zachodzą, czy też nie, pozostaje w gestii Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych nie dostrzeżono niekonstytucjności wskazanych przez skarżącego przepisów prawa. WSA powołując się na przykłady z orzecznictwa wskazał, że w jednym z orzeczeń uznano, iż płatność ONW do gruntów rolnych położonych w gminach miejsko-wiejskich, przysługuje wyłącznie do obszarów wiejskich tj. obszarów położonych poza granicami administracyjnymi miasta (wyrok WSA z 13 listopada 2007 r., II SA/Bk 628/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał ponadto, iż przypisany w wykazie obszarów ONW pozycji "w. S." kod statystyczny GUS oznacza obszar wiejski w miejsko - wiejskiej gminie S. Sad podkreślił, że wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik Nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. zaliczając do tych obszarów część wiejską gminy S., należy interpretować w zgodności z unijnymi unormowaniami regulującymi kwestie wsparcia producentów rolnych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFO i GR). Do regulacji unijnych nawiązuje wprost § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r., przywołujący Rozporządzenie rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. W preambule tegoż rozporządzenia w punkcie 9-tym stwierdzono, iż ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty. Obowiązkiem organów administracji publicznej państw członkowskich jest stosowanie wewnętrznego prawa w odniesieniu do porządku prawnego unijnego i w zgodności z celami norm wspólnotowych (wyrok WSA z 18 grudnia 2006 r., II SA/Bk 778/05). Również NSA w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., II GSK 515/07 stwierdził, iż w przypadku położenia działek w części miejskiej gminy miejsko - wiejskiej, rolnicze użytkowanie tych działek, nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW. J. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie w następstwie niezasadnego uznania, że delegacja ustawowa dla Rady Ministrów była zgodna z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE.L.99.160.80) oraz wskutek nieumiejętnego posługiwania się kontrolnymi wzorcami prawnymi definiującymi obszar wiejski. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w następstwie tego, że Sąd oddalając skargę niezasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego o charakterze podmiotowym, wskazanych w skardze. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z tym, że Sąd nie dokonał kontroli sprawy w pełnym zakresie i nie podjął działań niezbędnych do usunięcia naruszenia prawa w granicach sprawy, poszerzonej o inne technicznie wyodrębnione postępowania, mające bezpośredni wpływ na treść skarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie zarzuty wskazane w przytoczonych podstawach kasacyjnych sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nietrafnie uznał, iż odmowa przyznania płatności ONW do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast jest zgodna z prawem. Wskazując na naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich skarżący zarzucił "(...) błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie; w następstwie niezasadnego uznania, że delegacja ustawowa dla Rady Ministrów była zgodna z art. 92 ust. 1 Konstytucji i rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE.L.99.160.80) oraz wskutek nieumiejętnego posługiwania się kontrolnymi wzorcami prawnymi definiującymi obszar wiejski". W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielenia, wstrzymywania, zawieszania, zwracania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując, wydane na podstawie przytoczonego upoważnienia ustawowego, rozporządzenie z 14 kwietnia 2004 r. stwierdził, że §2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 5 tego rozporządzenia wydano na podstawie i w zgodzie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiadał się natomiast w ogóle w kwestii zgodności upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(...) w następstwie niezasadnego uznania, że delegacja ustawowa była zgodna z art. 92 ust. 1 Konstytucji (...)" należało uznać za chybiony. Jednocześnie dodać należy, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że we wspomnianym upoważnieniu ustawowym nie zawarto wytycznych dotyczących treści aktu tj. zasad ustalania obszarów wiejskich. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Rada Ministrów, wykonując upoważnienie ustawowe powinna mieć na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Projekt planu rozwoju obszarów wiejskich opracowywany jest przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw finansów publicznych, rozwoju regionalnego, pracy i środowiska, po zasięgnięciu opinii sejmików województw i izb rolniczych, a także związków zawodowych rolników indywidualnych i społeczno – zawodowych organizacji rolników o ogólnokrajowym zakresie działania oraz Krajowej Izby Gospodarczej (art. 2 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zawartość planu określona została w art. 43 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, z którego wynika, że dotyczy ona także objętego planem obszaru geograficznego. Projekt planu przekazywany jest Komisji Europejskiej i dopiero po przyjęciu planu przez Komisję Rada Ministrów może wydać rozporządzenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Dodać należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. przyznanie płatności ONW za 2004 r. było możliwe po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską planu zawierającego wykaz obszarów ONW określonych w załączniku do rozporządzenia. Z tych powodów zawarty w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązek uwzględnienia przez Radę Ministrów, także przy określaniu przestrzennego zasięgu wdrażania działań, zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustaleń dokonanych z Komisją Europejską należy uznać za wystarczające wytyczne dotyczące treści aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest pogląd skargi kasacyjnej, że nieuwzględnienie przy tworzeniu projektu planu rozwoju obszarów wiejskich opinii Gminy S. pozwala na skuteczne kwestionowanie przyjętego w nim, a następnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. wykazu obszarów ONW. Należy w tym miejscu podkreślić, że przy tworzeniu projektu planu minister właściwy do spraw rozwoju wsi ma obowiązek zasięgnięcia opinii podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie zaś ich uwzględnienia. W związku z tym okoliczność, że wykaz obszarów ONW nie obejmuje konkretnego obszaru postulowanego w procesie opiniodawczym nie przesądza o niezgodności tego wykazu z prawem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wymagała odniesienia się przez WSA do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie istotne bowiem było położenie gruntów rolnych w obrębie miasta S. nie zaś ich charakter i sposób wykorzystywania. Należy podzielić stanowisko WSA, że wsparcie finansowe przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. skierowane zostało na rozwój obszarów wiejskich, a nie pomoc właścicielom gruntów rolnych w granicach miast. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji okoliczność, że określone grunty według prawa miejscowego stanowią rolniczą przestrzeń produkcyjną nie oznacza, iż są one obszarami wiejskimi, którym przysługuje pomoc ekonomiczna. Grunt, które znajdują się w granicach administracyjnych miasta, nawet jeżeli według prawa miejscowego stanowią rolniczą przestrzeń produkcyjną nie mogą co do zasady być zaliczane do obszarów wiejskich. Z ostatnio omawianą kwestią łączy się zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Według skarżącego brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd obowiązany jest zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i wyeliminować każde, nawet w danej sytuacji nieistotne, naruszenie prawa. Przytoczone stanowisko jest nietrafne, gdyż sąd administracyjny jest władny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnić skargę tylko w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym nieistotne naruszenia prawa nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Należy przy tym zauważyć, że wskazane przez skarżącego uchybienie polegające na powołaniu wykazu obszarów ONW stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., zamiast mającego zastosowanie w sprawie załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 213, poz. 2159) w istocie nie miało miejsca, gdyż w sprawie miał zastosowanie rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r. ze zmianami, w tym wprowadzonymi rozporządzeniem z dnia 23 września 2004 r. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. został uzasadniony na tyle niejasno, że nie sposób ustalić w jakim zakresie, zdaniem skarżącego Sąd I instancji powinien był skorzystać ze środków przewidzianych ustawą. Z wywodów skarżącego można wnosić, że chodzi tu o kwestie związane ze zmianą granic gminy S., co nastąpiło na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin (Dz. U. Nr 116, poz. 1241), przy uwzględnieniu opinii zawartej w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2001 r. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Z treści powołanego przepisu wynika, że jego ewentualne zastosowanie mogło dotyczyć jedynie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2001 r. nie mógł on natomiast stanowić podstawy do kwestionowania aktu normatywnego, który co do zasady nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 135 p.p.s.a. określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" wskazuje, że chodzi tu o sprawę administracyjnym w znaczeniu materialnym. Na ogół przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Możliwość stosowania art. 135 p.p.s.a. powstaje tylko wtedy, gdy zostaje zachowana tożsamość sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa przyznania skarżącemu płatności ONW za rok 2006 nie była tożsama z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2001 r. odnosząca się do kwestii zmiany granic miasta S. W tym stanie rzeczy stosowanie przez WSA art. 135 p.p.s.a. było wyłączone, a zarzut jego naruszenia okazał się nietrafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., które miało polegać na oddaleniu skargi w następstwie niezasadnego uznania , że nie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego o charakterze podmiotowym, wskazanych w skardze. Odnosząc się do powyższego zarzutu, wskazać trzeba, że artykułowi 151 p.p.s.a. - jako przepisowi z zakresu procedury sądowoadministracyjnej - przypisać należy charakter przepisu prawa procesowego. Wskazuje on przesłanki, formę i treść jaką przybiera orzeczenie sądu pierwszej instancji po merytorycznym rozpoznaniu skargi. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy sąd pierwszej instancji wadliwie stwierdzi, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, jak i gdy Sąd ten błędnie uzna, iż wytknięte naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym, aby przepis art. 151 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną niezbędne jest jednoczesne wskazanie, jakich mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się. Skarżący tego warunku nie spełnił, gdyż nie wskazał żadnego przepisu prawa, który został naruszony przez organ administracji publicznej, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o bezpodstawnym oddaleniu skargi, jak również odwołanie się do treści skargi skierowanej do WSA nie jest wystarczające do uznania zasadności omawianego zarzutu. Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.