I SA/Wa 760/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej B. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu zażalenia B. R., postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku B. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, do czasu rozpatrzenia przez Ministra Skarbu Państwa wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] potwierdzającego prawo do rekompensaty. Na powyższe postanowienie B. R. wniosła zażalenie. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. R. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego i dokonanie adnotacji na zaświadczeniu Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...]. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności zaświadczenia potwierdzającego prawo do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa uznał się za organ niewłaściwy do stwierdzenia nieważności tego zaświadczenia. Pismem z dnia 16 lipca 2007 r. Wojewoda [...] wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...], a Ministrem Skarbu Państwa i wskazanie organu właściwego do zbadania legalności zaświadczenia Starosty Powiatu W. z dnia 20 lipca 1999 r., nr [...]. Do dnia dzisiejszego spór kompetencyjny nie został rozstrzygnięty. Minister zauważył, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 KPA organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące dokonania adnotacji na zaświadczeniu Starosty Powiatu W. z dnia 20 lipca 1999 r., ponieważ dokonanie adnotacji na zaświadczeniu bez przeprowadzenia weryfikacji jego legalności prowadziłoby do wpisania osób uprawnionych do rekompensaty do rejestru wojewódzkiego, a następnie do rejestru centralnego, co wiązałoby się z automatyczną wypłatą rekompensaty bez sprawdzenia legalności wydanego zaświadczenia. Rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego przez Prezesa Rady Ministrów pozwoli na zbadanie przez właściwy organ legalności zaświadczenia. W związku z tym Minister stwierdził, że rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności zaświadczenia jest zagadnieniem wstępnym, które powinno zostać rozpatrzone przed dokonaniem przez Wojewodę [...] adnotacji na zaświadczeniu. Na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. B. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu podała, że dnia 20 września 2005 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek, sporządzony na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP (Dz. U. Nr 169 poz. 1418), dotyczący ujawnienia prawa w rejestrze, o którym mowa w art. 19 wraz z wybraną formą świadczenia pieniężnego, a także zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy, o zamieszczenie na zaświadczeniu stwierdzającym prawo do rekompensaty adnotacji o wybranej formie jej realizacji. Skarżąca oświadczyła, że nie składała wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, gdyż prawo to potwierdza zaświadczenie nr [...] z [...] lipca 1999 r. wydane przez Starostę W., a zatem nie rozpoczęło się w ogóle w świetle art. 61 ust. 3 KPA postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, jak błędnie przyjęły organy. Podała, że jej prawo do rekompensaty potwierdza zaświadczenie wydane na podstawie prawomocnego wyroku sądu, które jest ważne i legalne. Jej zdaniem Wojewoda od chwili złożenia przeze wniosku z dnia 20 września 2005 r. nie zastosował przepisów o nieważności zawartych w KPA, a wystąpienie do Ministra Skarbu Państwa w 2007 r. o uznanie nieważności tego zaświadczenia jest działaniem pozornym, wewnętrznym, nie przewidzianym w przepisach art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005. Skarżąca zauważyła, że postępowanie Wojewody [...] gmatwa sytuację i prowadzi jedynie do odwlekania załatwienia oczywistej i prostej sprawy. Skarżąca zauważyła, że w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznającym skargę B. R. na bezczynność sąd jednoznacznie wskazał, że Wojewoda winien wykonać czynność materialno-techniczną, jaką jest ujawnienie w rejestrze zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i dokonanie o tym adnotacji na posiadanym zaświadczeniu, tj. załatwić wniosek z dnia 20 września 2005 r. Sąd ten miał przedstawione wszystkie dokumenty ze strony Wojewody [...], z których wynikało, że podjął on czynności zmierzające do unieważnienia zaświadczenia i zainicjowania sporu kompetencyjnego. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotowym wyrokiem wykluczył powoływanie się przez organy na art. 97 § 1 pkt 4 KPA, dlatego też wykonanie wyroku nie może polegać na zawieszeniu postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z 20 września 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. B. R., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymała argumentację skargi. W piśmie z dnia 8 września 2008 r. Minister Skarbu Państwa, ustosunkowując się do pisma skarżącej, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się podnoszonych zarzutów organ wskazał, że wniosku o ujawnienie swego prawa w rejestrze nie można utożsamiać z wnioskiem o potwierdzenie prawdo rekompensaty. Wniosek o ujawnienie w rejestrze składa się, gdy prawo do rekompensaty zostało już potwierdzone w akcie administracyjnym będącym zaświadczeniem lub decyzją. Natomiast wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy złożyć, gdy strona nie uzyskała jeszcze zaświadczenia lub decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty lub gdy na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni. Minister zauważył, że organ, na podstawie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ma prawo podjąć kroki w celu weryfikacji wydanych zaświadczeń lub decyzji, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 KPA lub stwierdzając nieważność zaświadczenia (decyzji) na podstawie art. 156 KPA. Minister stwierdził, że utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania było w pełni zasadne, skoro w dacie wydania postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. nie został jeszcze rozstrzygnięty spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa, a Wojewodą [...] w kwestii właściwości organu uprawnionego do zbadania legalności i rozważenia stwierdzenia nieważności zaświadczenia Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...]. Organ zauważył, że wiele zaświadczeń i decyzji wydawanych w zakresie mienia zabużańskiego, na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów zawiera wady prawne, kwalifikujące je do stwierdzenia nieważności, a wypłata wysokiej rekompensaty bez weryfikacji podstawy prawnej jej uzyskania mogłaby narazić Skarb Państwa na straty finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 78/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku B. R. z dnia 20 września 2005 r. o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z przepisów art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do domagania się ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, a na organie ciąży obowiązek dokonania określonej czynności materialno-technicznej, jaką jest zamieszczenie adnotacji o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. Sąd uznał, że Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności, skoro od października 2005 r. nie rozpoznał wniosku B. R. o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Sąd zauważa, że oceną prawną zawartą w powyższym orzeczeniu związany był Wojewoda [...], Minister Skarbu Państwa jaki i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, co wynika z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tymczasem Wojewoda nie wziął pod uwagę, że konsekwencją uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działania organu polegającego na ujawnieniu w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty za czynność materialno - techniczną, jest to, że czynność ta jak i poprzedzające ją postępowanie nie podlegają działaniu przepisów KPA. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i art. 2 KPA, Kodeks ten normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) w sprawach skarg i wniosków. Z powyższego przepisu wynika, że ogólnej procedury administracyjnej, w tym przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, nie można zastosować w przypadku, gdy organ administracji nie wydaje decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Przepisy art. 1 i 2 KPA określające przedmiotowy i podmiotowy zakres zastosowania Kodeksu nie dają bowiem możliwości stosowania przepisów tego Kodeksu do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiej możliwości nie przewidują również przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Przepisy tej ostatniej ustawy normują dwa rodzaje postępowań prowadzonych przed wojewodą. Pierwsze postępowanie ma charakter jurysdykcyjny i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do rekompensaty (art. 5 ust. 3 tej ustawy) lub decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2 tej ustawy). W tym postępowaniu mają więc zastosowanie przepisy KPA (art. 1 pkt 1 Kodeksu). Drugie postępowanie ma charakter rejestrowy i jego przedmiotem jest bądź ujawnienie w rejestrze praw osób wynikających z decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (art. 19 ust. 1 tej ustawy), bądź ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty (art. 13 ust. 1 tej ustawy), przysługującego osobom posiadającym zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty, wydane na podstawie przepisów odrębnych (wcześniejszych), jeżeli prawa tego nie zrealizowały (art. 7 ust. 3 w związku z art. 19 ust. 1 tej ustawy). W tym drugim przypadku postępowanie rejestrowe prowadzone przed wojewodą obejmuje czynność ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze prowadzonym w formie elektronicznej (art. 19 ust. 1 i 3 tej ustawy) oraz zamieszczenie przez wojewodę na decyzji lub zaświadczeniu wydanych na podstawie odrębnych przepisów adnotacji o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty. Sąd zwraca uwagę, że w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (ustawy szczególnej w stosunku do KPA) normujących postępowanie rejestrowe nie przewiduje się działania w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Przepisy o postępowaniu rejestrowym nie odsyłają też do stosowania przepisów KPA. Zatem organ rejestrowy, mając na uwadze przepis art. 7 Konstytucji RP (zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa), nie był uprawniony do przyjęcia domniemania działania w trybie przepisów KPA. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniosek B. R. i J. G. z dnia 20 września 2005 r. dotyczył ujawnienia w rejestrze praw wynikających z zaświadczenia z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], a nie potwierdzenia prawa do rekompensaty, które zostało już przecież stwierdzone zaświadczeniem. W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...] wydał w sprawie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister Skarbu Państwa również w ten sam sposób uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 KPA, skoro utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.