IV SA/Wa 929/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - skargę oddala - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r., nr (...) Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia R. R., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. R. w dniu 8 października 2007 r. złożyła wniosek do Wojewody (...) o wydanie zaświadczenia określonej treści: "Wojewoda (...) zaświadcza, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę autostrady (...), wydana została w tych samych liniach rozgraniczających, które określone zostały decyzją Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...) o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998r., znak: (...)". Postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. Wojewoda (...) odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony wskazując, iż nie zgadza się z zaproponowaną przez wnioskodawczynię konstrukcja zaświadczenia. Zdaniem Wojewody inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę na działkach, które znajdowały się w liniach rozgraniczających autostrady, jednakże nie musiał ujmować całego terenu objętego decyzją lokalizacyjną lecz wyłącznie część tych nieruchomości, która była niezbędna pod budowę drogi. Podobną opinię wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w orzeczeniu z dnia (...) października 2007 r. dotyczącym wniosku R. R. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany. Zażalenie na postanowienie Wojewody (...) wniosła R. R. wnosząc o jego uchylenie. Zażalenie nie zawierało wskazania naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie Wojewody (...). Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Minister Infrastruktury stwierdził, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści było prawidłowe. Podkreślił, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła obszar, na którym maja być wykonywane roboty budowlane, ale to późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji inwestycji. Zatem inwestor miał prawo ująć w swoim wniosku o pozwolenie na budowę, tylko cześć terenu objętego decyzją lokalizacyjną Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1998 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2008 r. wniosła R. R. żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2007 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 kpa z związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w związku z art. 64 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem wnioskodawczyni. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania R. R. zaświadczenia o żądanej treści. Kwestię wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Art. 217 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 ), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z kolei art. 218 § 1 Kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa wyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu reprezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 292/06, Lex 214079). Ponadto zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organy orzekające w niniejszej sprawie co prawda niezbyt wyczerpująco uzasadniły motywy podjętego rozstrzygnięcia, ale w ocenie Sądu nie było to naruszenie powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego, zwłaszcza, że w zażaleniu skarżąca wniósł jedynie o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nie uzasadniając swego stanowiska. Wskazać należy, że skarżąca ustaliła wzór - jakiej treści zaświadczenia oczekuje od organu. W ocenie Sądu takie sformułowanie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu chociażby na to, iż organ nie zgadza się z jednym wyrazem zawartym we wniosku, bowiem modyfikacja żądania skarżącego oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści. Wnioskodawczyni nie dała organowi możliwości innego sformułowania zaświadczenia, bowiem ściśle i precyzyjnie określił jego treść. Podkreślenia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) i ustalała m.in. linie rozgraniczające autostrady lecz nie przesądzała ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła jedynie obszar na którym miała być realizowana inwestycja. Dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła konkretnie ostateczny kształt zamierzenia budowlanego i jednoznacznie wskazała teren, który był niezbędny do zrealizowania inwestycji. Wyjaśnienia wymaga także, iż związanie decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, wynikające z przepisu art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie może tego badać, weryfikować, czy też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Rolą decyzji lokalizacji inwestycji jest bowiem gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę koncentruje się zatem na wymogach Prawa budowlanego i zgodności prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi z przepisami Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1775/98, Lex nr 47315) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy z 1994 r. o autostradach płatnych wymogi z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w tym zakresie skarga jest niezasadna. Skarżąca niesłusznie powołuje się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi, iż w dniu wydawania decyzji Wojewody (...) o ustaleniu lokalizacji autostrady - tj. dniu (...)stycznia 1998 r. przepisy tej ustawy nie obowiązywały. Skarżąca naruszenie wyżej wymienionych art. 64 i 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązała także z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127 poz. 627 ze zm.). Art. 34 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku wydania zaświadczenia w oparciu o powołany przepis rolą organu wydającego zaświadczenie byłaby ocena czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o lokalizacji inwestycji, tymczasem zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Nie można także uznać, że w powiązaniu z powyższymi przepisami organ naruszył art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Przepisy te jedynie określają, że wojewoda wydaje pozwolenia na budowę autostrady na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego i precyzują, że ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zatem przepisy tej ustawy niejako łączą przepisy prawa budowlanego z przepisami ustawy o autostradach płatnych. Ponadto wskazać należy, że skarżąca na poparcie swoich tez powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Orzeczenia te są Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane, jednak skarżąca cytowała jedynie krótkie, wyrwane z kontekstu fragmenty orzeczeń wydane w sprawach, których zakres przedmiotowy jest inny niż sprawa rozpoznawana w niniejszym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że sposób sformułowania żądania o wydanie zaświadczenia, spowodował, że organy administracji nie mogły pozytywnie rozpatrzyć wniosku R. R. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 217 § 2 pkt 2 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.