II SA/Wr 182/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla postanowienie I i II instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. powołując w podstawie prawnej przepis art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na M.K. – jako inwestora – obowiązek przedstawienia w terminie do 15 marca 2008r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną ich wykonania pod kątem przepisów techniczno- budowlanych i zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rozwiązaniami projektowymi, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W osnowie postanowienia organ orzekający wskazał ponadto, że inwentaryzacja i ocena techniczna powinny być opracowane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, legitymującą się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, natomiast część projektowa powinna być opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności projektowej, legitymującą się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu orzeczenia powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2007r. skutecznie zawiadomiono strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej rozbudowy ganku, przez M.K., na działce nr 66 w miejscowości T., przy ul. [...], gmina Ż.. Dnia 28 czerwca 2007r. przeprowadzono dowód z oględzin. Sporządzono Protokół Nr [..] oraz wykonano zdjęcie. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce nr 66 dobudowano do budynku mieszkalnego ganek o wymiarach: 2,68m x 3,95m, wys. 3,20m. Ganek wybudowano z pustaków, strop WPS, pokryty eternitem, drzwi wejściowe drewniane, 2 okna drewniane. Całość wykończona. Do ganku dobudowano 3 stopnie schodów. Ganek wyposażony w instalację elektryczną. Wybudowany w latach 1992 -1993. W dniu 24 lipca 2007r. zawiadomiono strony o zamiarze wydania rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z tym, że roboty zostały zakończone i ganek jest użytkowany od 1993r., rozstrzygnięcie winno zapaść w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. -Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami/. Dlatego też Postanowieniem Nr [...] z [...]r. nałożono na M.K. obowiązek przedłożenia, w terminie do 15 grudnia 2007r., inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną ich wykonania pod kątem przepisów techniczno-budowlanych i zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rozwiązaniami projektowymi, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego na to postanowienie przez M.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż "Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 40 ustawy z 24 października 1974r. .... Treść tego przepisu wskazuje wyraźnie, że przesłanką do jego zastosowania jest stwierdzenie, że obiekt budowlany został wykonany niezgodnie z przepisami i istnieje możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie odpowiednich zmian i przeróbek. W takim przypadku właściwy organ jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, wykonanie odpowiednich zmian i przeróbek, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Na podstawie omawianego przepisu, nie można natomiast nałożyć obowiązku przedłożenia określonego opracowania technicznego, gdyż byłoby to wyraźnie sprzeczne z jego treścią i celem. O ile dla oceny stanu technicznego obiektu budowlanego wymagane jest przedłożenie opracowania bądź ekspertyzy, to można takowego żądać w oparciu o art. 56 ustawy z 1974r." W związku z powyższym i w związku z tym, iż w ocenie organu I instancji do zaopiniowania stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego jest wymagana inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z oceną ich wykonania pod kątem przepisów techniczno - budowlanych i zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rozwiązaniami projektowymi orzeczono zgodnie z art. 56 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r., wcześniej opisane, zostało zaskarżone przez M.K., która w zażaleniu wniosła o jego uchylenie i wskazała, że jej zdaniem organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi i kompetentnymi, a przez to są władne do dokonania samodzielnie prawidłowej i wystarczającej oceny "faktycznego stanu przedmiotu postępowania" i nie zachodzi potrzeba ani niezbędność powoływania innych organów i narażania strony na nieuzasadnione koszty. Wyjaśniła również, że ganek był remontowany i rozbudowywany w latach 1992-1993 /na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Gminy w Ż. i według załączonego projektu/, dlatego po upływie 15 lat nie posiada dokumentów związanych z tą inwestycją, ponieważ nie była zobowiązana do tak długiego ich przetrzymywania. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi bowiem art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego, który nie daje podstawy do wydania zaskarżalnych postanowień. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19.03.1998, IV SA 881/96 LEX nr 43335 "na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego." Postawienie wydane na podstawie art. 56 ustawy z 1974r. Prawo Budowlane dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania - może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej - lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie i strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 kpa. Dlatego też, wobec wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r., należało stwierdzić, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W tej sytuacji w myśl art. 112 kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji /postanowieniu/ nie może szkodzić stronie, organ winien na podstawie art. 113 kpa wydać postanowienie prostujące powstałą omyłkę. Prawidłowość postanowienia wydanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego została zakwestionowana przez M.K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, a w uzasadnieniu skargi podniosła, że organ orzekający w postępowaniu drugoinstancyjnym nie zapoznał się z treścią zażalenia, z którego jednoznacznie wynika, iż dokonano wszystkich czynności związanych z remontem i rozbudową ganku. Wskazała ponadto, że organ administracyjny mając co do przedmiotu sprawy wątpliwości, wymagające opinii biegłego, powinien wydać stosowne postanowienie, a nie narażać inwestora na zbędne koszty. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 8 kwietnia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 11 września 2008r. M.K. oświadczyła, że popiera skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. Przedmiot rozpoznawanej sprawy należy do sfery prawa administracyjnego, a realizowanie wszelkich regulacji materialnoprawnych z tej sfery powierzone zostało organom administracji publicznej. Ich działania procesowe, podporządkowane zostały przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 tej ustawy i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla podejmowanego orzeczenia, konkretyzującego uprawnienia lub obowiązki podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ administracji publicznej działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą. W literaturze przedmiotu w etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb podejmowanego orzeczenia /postanowienia lub decyzji/ i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy /np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Ustalenie obowiązującej normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Powinność tę postrzegać też należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej /por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1988r., sygn. akt II SA 979/87, niepubl./. W zakresie obowiązku organu dysponującego kompetencją orzeczniczą na omówionym powyżej etapie stosowania prawa musi zawierać się m.in. ustalenie, czy norma prawa, która ma być zastosowana przy orzekaniu nie została formalnie derogowana. W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie wymagane zasadą praworządności w jej aspekcie powyżej wskazywanym nie zostały podjęte w sposób wymagany prawem. Zważyć bowiem należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte – przy zastosowaniu kryteriów wynikających z przepisu art. 61 § 4 kpa – w dniu 6 czerwca 2007r. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowanego do stron wskazano, że dotyczy ono samowolnej rozbudowy ganku przez MK.. Z akt sprawy – na podstawie których, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzeka – wynika, że roboty budowlane w tym zakresie zostały zrealizowane w latach 1992 – 1993, zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, powołanej w podstawie prawnej postanowienia wydanego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Ustawa ta została uchylona przepisem art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./. Przepisy tego aktu normują - zgodnie z treścią art. 1 - jego działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Stanowią zatem materialno-prawną podstawę orzekania w sprawach w tak określonym zakresie i stanowiły ją również w dacie wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie oraz w jego toku i w dacie ostatecznego orzekania. Należy bowiem zwrócić uwagę że w przepisie art. 108 omawianego aktu ustawodawca stwierdził, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995r., natomiast w przepisie art. 103 ust. 2 postanowił, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed rokiem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Przywołany przepis winien być postrzegany w kontekście ustępu poprzedzającego tj. przepisu art. 103 ust. 1, w myśl którego "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2". Zważyć zatem należy, że jedyne i szczególne ograniczenie klauzuli derogacyjnej, zawartej w przepisie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, dotyczy konkretnej sytuacji, opisanej w przepisie art. 103 ust. 2, uprawniającym organy administracji publicznej właściwe w sprawach z zakresu prawa budowlanego do stosowania po dniu 1 stycznia 1995r. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. W tak określonych warunkach prawnych brak jest podstaw uzasadniających zastosowanie przy orzekaniu w tej sprawie przepisów art. 40 lub art. 56 wskazanego powyżej aktu. W tym aspekcie rozważań powinno się również wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji nie jest związany wskazaniami organu wyższego stopnia dotyczącymi samego rozstrzygnięcia lub jego podstawy prawnej, zawartymi w uzasadnieniu kasacyjnego orzeczenia z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i ma ustawowo gwarantowaną samodzielność w podejmowanej czynności orzeczniczej. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje m.in. przepis art. 8 kpa, w którym sformułowana została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich oddziaływania na świadomość i kulturę prawną, a także przepis art. 124 § 1 kpa określający obligatoryjne elementy strukturalne postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią ostatniego ze wskazanych przepisów jednym ze składników postanowienia jest rozstrzygnięcie. W świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywiste jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. dokonywanych w trybie art. 113 § 2 kpa /por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, niepubl.; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Określenie w taki sposób wymogów co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. W ocenie Sądu sformułowanie zawarte w osnowie postanowienia wydanego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, dotyczące rozwiązań projektowych, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie odpowiada wymogom prawidłowego orzeczenia, przyjętym jako standardy proceduralne w postępowaniu administracyjnym, a ponadto narusza zasadę zawartą w art. 8 kpa. W ocenie Sądu ze względów wcześniej wskazanych oraz z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności – z uwzględnieniem jej pełnego aspektu – niewłaściwe jest zobowiązanie inwestora do przedstawienia rozwiązań projektowych, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy nie jest w ogóle wiadome czy jakakolwiek niezgodność z prawem w przypadku tego obiektu zachodzi. Ponadto – zdaniem Sądu – zarówno przepis art. 6 jak i art. 8 kpa wymagają, aby w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie została przynajmniej w sposób ogólny wskazana przyczyna podjęcia takiej czynności przez właściwy organ. Brak tego elementu w zawiadomieniu, kierowanym w trybie art. 61 § 4 kpa sprawia, że wszczęcie postępowania dotknięte jest domniemaniem całkowicie dowolnego i nieuzasadnionego działania organu. Wskazane powyżej zasady ogólne zawarte w art. 6 i art. 8 kpa oraz zawarte w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zobligowały ponadto właściwy organ nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy istotnie – jak twierdził inwestor – przedmiotowe roboty budowlane były realizowane po uprzednim zgłoszeniu zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu i przedstawieniu projektu budowlanego. Powiatowy organ nadzoru budowlanego – mimo oświadczenia inwestora – nie wystąpił do Urzędu Gminy w Ż. ze stosownym zapytaniem, ani w żaden inny sposób przed nałożeniem obowiązków nie ustalił tej okoliczności. Dodatkowo Sąd uznał też za konieczne wyjaśnić, że błędne pouczenie co do prawa odwołania /zażalenia/ nie jest oczywistą omyłką, do której odnosi się regulacja zawarta w przepisie art. 113 § 1 kpa, ale podlega trybowi rektyfikacyjnemu określonemu w art. 111 tej ustawy. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. H.B. 10.10.2008r.