II SA/Gl 623/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat za wywóz odpadów oraz trybu ich wnoszenia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy M. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za usługi komunalne obejmujące wywóz odpadów z posesji oraz trybu ich wnoszenia. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 3 i art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) oraz § 13 ust. 2 Statutu Gminy M. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono górne stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości nie prowadzących segregacji w wysokości nie większej niż [...] zł + VAT rocznie od osób przebywających na tej nieruchomości, zaś dla właścicieli nieruchomości prowadzących segregację odpadów górna stawka została obniżona, nie więcej jednak niż o 50 %. W § 2 uchwały ustalono natomiast, że szczegółowe zasady odbioru odpadów zostaną określone w umowie podpisywanej przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w M. z właścicielem nieruchomości (ust.1) oraz że opłaty za usługi komunalne objęte niniejszą uchwałą, które są świadczone przez GZGK będą uiszczane na podstawie faktur wystawionych przez ten Zakład, w okresach kwartalnych i doręczanych właścicielom (ust.2). Wojewoda [...] w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do powyższej uchwały przedstawionej mu przez Wójta Gminy w dniu [...]r., złożył jednak skargę do Sądu na tę uchwałę, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy M. naruszyła przepisy art. 6 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 3312 ze zm.). Za niezgodne z prawem organ uznał brzmienie § 1 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały, mocą którego ustalono górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości w zależności od ilości osób przebywających na nieruchomości. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwalają na różnicowanie wspomnianych stawek ze względu na przyjęte kryterium. Obligatoryjną podstawą do przyjęcia niższych stawek jest selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych (art. 6 ust. 4 ustawy), fakultatywną zaś - gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy i odległość od miejsca unieszkodliwiania odpadów (art. 6 ust. 4 a ustawy). Wspomniane przepisy nie dają natomiast podstaw do przyjęcia kryterium zaproponowanego w zaskarżonej uchwale, tj. według ilości osób przebywających na nieruchomości. Za sprzeczne z prawem Wojewoda [...] uznał również ustalenie górnej stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych w wysokości nie większej niż [...] zł + VAT. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach przez cenę należy rozumieć wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący obowiązany jest zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. W cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Tym samym Rada Gminy ustalając maksymalne stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych winna była określić ich kwotę wraz z obciążeniem wspomnianym podatkiem, wskazując zarazem wysokość tego podatku, co pozwoliłoby na precyzyjne ustalenie kwoty tej stawki. Wreszcie organ nadzoru uznał, iż w sposób niezgodny z art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustalone zostały górna stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów. Przywołany wyżej przepis nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia niższych stawek opłat, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Rada Gminy M. określając górne stawki opłaty za odbiór odpadów segregowanych wskazała, iż górna stawka opłaty zostanie obniżona, nie więcej niż 50%, co jest niezgodne z brzmieniem powołanej regulacji. Na koniec organ nadzoru wskazał również, że w jego ocenie sprzeczne z prawem jest uregulowanie zawarte w § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 1 i 2 uchwały, ustalające formę rozliczenia pomiędzy Gminą a Gminnym Zakładem Gospodarki Komunalnej, informację o treści umowy zawieranej z właścicielem nieruchomości, a także informujące o sposobie wnoszenia opłat. Regulowanie tego rodzaju kwestii nie mieści się bowiem w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust.1 i 2 uchwały. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów organ wskazał, że intencją zróżnicowania stawek opłat za odbiór odpadów w zależności od liczby osób przebywających na nieruchomości było równe traktowanie obywateli wobec prawa. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, w której na nieruchomości przebywa więcej osób ilość odpadów wzrasta, a wobec tego wspomniana opłata powinna być wyższa. Inny tok rozumowania mógłby doprowadzić do naruszenia art. 32 Konstytucji RP proklamującego zasadę równości wobec prawa. Organ wyraził również wątpliwość, czy do opłaty o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach należy stosować uregulowania ustawy o cenach. Zdaniem organu o cenie można mówić dopiero wówczas, gdy konkretny kupujący jest zobowiązany do zapłacenia określonej kwoty konkretnemu przedsiębiorcy. Tymczasem zaskarżona uchwała ustala jedynie maksymalną stawkę opłaty za czynności, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 4 ostatnio powołanej ustawy organ wskazał, że przepis ten nie zawiera szczegółowej regulacji odnośnie tego, jak powinno wyglądać stosowanie niższej stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Regulacje § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie stoją zaś w sprzeczności z art. 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gdyż przepis ten nie ustanawia zakazu wprowadzenia formy rozliczenia pomiędzy Gminą a przedsiębiorstwem. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał dotychczasowe zarzuty i oświadczył, że stwierdzenie, iż na koszt Gminy odbywa się odbiór odpadów segregowanych, wykonywanych tylko przez gminną jednostkę budżetową narusza art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nie jest przy tym istotne, że obecnie czynności te wykonuje wyłącznie jednostka gminna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga organu nadzoru zasługuje na uwzględnienie, gdyż w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała narusza wskazane w skardze przepisy. Jednym z zadań własnych gminy jest, w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Zadania te realizowane są m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 r. ze zm.). W szczególności, stosownie do treści art. 6 ust. 2 tej ustawy rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi związane z odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Treść takiej uchwały musi jednakże pozostawać w zgodności z pozostałymi przepisami prawa. W tym kontekście trafne są zarzuty Wojewody [...] kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały. Ustalenie górnej stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych w sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy M. w § 1 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały, narusza treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). Przywołany przepis stanowi bowiem, że cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W zaskarżonej uchwale ustalono jedynie maksymalną stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych dla właścicieli nie prowadzących segregacji, nie uwzględniając zarazem stawki należnego z tego tytułu podatku od towarów i usług (VAT). Tymczasem przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odpłatność za towar lub usługę będąca ceną winna zawierać w sobie ten podatek. Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę są w tym kontekście nieprzekonujące, gdyż niezależnie od tego, czy opłata ta ma mieć charakter ryczałtu, czy też opłaty za faktycznie odebraną ilość odpadów musi spełniać wymogi wskazane w ustawie o cenach, czego wszakże, ze wskazanych wyżej względów nie uczyniono. Błędne jest stanowisko organu Gminy M. sugerujące, że tego rodzaju opłata nie jest ceną w rozumieniu ustawy o cenach. Wypada wskazać, że w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, ceną jest ekwiwalent pieniężny za towar lub usługę – w rozpoznawanej sprawie jest nią odbiór odpadów komunalnych. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 2 tej ustawy, zawarte w niej regulacje nie mają zastosowania w odniesieniu do cen w obrocie pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz do cen ustalanych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie przez te ustawy uregulowanym. Ponieważ żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje w sposób odrębny kwestii odpłatności za odbieranie odpadów komunalnych, stąd wniosek, że do stawek opłat za tego rodzaju usługę stosuje się przepisy ustawy o cenach. W konsekwencji stawki opłat ustalone przez radę gminy powinny zawierać w sobie należy za tego rodzaju usługi podatek od towarów i usług określony co do wysokości. W tym zakresie Sąd podziela argumentację w omawianej materii zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/GL 663/06 i wyprowadzony pogląd, iż rada gminy określając górne stawki opłat za usługi komunalne zobowiązana jest do ustalenia wielkości maksymalnej jako ceny zdefiniowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, czego w zaskarżonej uchwale nie uczyniono. Niewłaściwe zdaniem Sądu jest również uzależnienie wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych od ilości osób przebywających na nieruchomości. Przyjęte przez Radę Gminy M. kryterium jest sprzeczne z treścią art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który dopuszcza możliwość zróżnicowania wysokości stawek opłat, jednakże tylko "w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych". Warunku tego nie spełnia natomiast zróżnicowanie stawek opłat ze względu na "liczbę osób przebywających na nieruchomości". Nie jest ono bowiem tożsame z przewidzianym przez ustawodawcę kryterium gęstości zaludnienia, które należy odnieść nie do bliżej nieokreślonych nieruchomości na terenie gminy, lecz do pewnego obszaru gminy np. z uwagi na intensywność zurbanizowania danego terenu, a ponadto odległości od miejsca, w którym odpady są utylizowane. W § 1 ust. 1 lit. b zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustalono z kolei mechanizm obniżenia stawki opłaty za zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny. W przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek stosowania niższych stawek w sytuacji, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Słusznie więc Rada Gminy M. postanowiła obniżyć stawkę tej opłaty dla właścicieli nieruchomości segregujących odpady. Jednakże, co trafnie dostrzegł skarżący organ nadzoru, użycie przez ustawodawcę sformułowania "stosuje niższe stawki" oznacza obowiązek wskazania konkretnej, oznaczonej co do wysokości niższej stawki, nie zaś mechanizmu jej ustalenia przez inny organ lub podmiot. Tymczasem Rada Gminy przyjęła, że górna stawka tej opłaty zostanie w odniesieniu do tych osób obniżona, nie więcej jednak niż o 50 %. Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że w rzeczy samej w uchwale nie została określona niższa stawka tej opłaty, skoro nie wskazano konkretnej wartości, o którą może być ona obniżona, w zamian wskazując jedynie maksymalny poziom tej obniżki i przenosząc na inny organ kompetencję do określenia rzeczywistej stawki opłat. W takiej sytuacji to dyskrecjonalna decyzja innego organu niż rada gminy stanowi podstawę do zróżnicowania wysokości opłat pobieranych od właścicieli poszczególnych nieruchomości, którzy segregują odpady, co jest niedopuszczalne. Trafne okazały się również zarzuty organu nadzoru formułowane pod adresem § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, gdyż regulacja objęta tymi przepisami wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy M. ustaliła bowiem zarówno sposób rozliczeń pomiędzy Gminą M. a Gminnym Zakładem Gospodarki Komunalnej, jak również zawarła wskazówki co do treści umów zawieranych przez tę jednostkę z właścicielami nieruchomości. Tymczasem, z treści art. 6 ust. 2 wymienionej ustawy wprost wynika, że uchwała rady gminy winna jedynie określać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 przywołanego przepisu. To zaś oznacza, że pozostałe kwestie, w tym wzajemne rozliczenia pomiędzy gminą a jednostką zajmującą się odbiorem odpadów, a także szczegółowe regulacje dotyczące treści umów z poszczególnymi właścicielami nieruchomości wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Nietrafny jest przy tym argument, podniesiony w odpowiedzi na skargę, że Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej jest jedynym podmiotem świadczącym tego typu usługi na terenie Gminy M. i ten fakt był powodem nadania zaskarżonej uchwale takiego, a nie innego brzmienia. Trzeba bowiem zauważyć, że nie jest wykluczone, iż w przyszłości pojawi się inny przedsiębiorca świadczący tego typu usługi na podstawie uzyskanego zezwolenia. W konsekwencji należało uznać, że zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego niewątpliwie godzi również w art. 9 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331), skoro w sposób nieuprawniony uprzywilejowuje zakład będący gminną jednostką organizacyjną kosztem innych potencjalnych przedsiębiorców. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku