II GSK 16/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Zofia Borowicz (spr.) NSA Janusz Zajda Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2950/07 w sprawie ze skargi C. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2002 r. skarżący wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenie rentowe, ubezpieczenie wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2000 r. do września 2002 r. Organ uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności jako przesłanka ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. Od powyższej decyzji C. L. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w S. wnosząc o jej zmianę i umorzenie w całości należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu podał, iż spełnia przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s, a nadto wniósł o umorzenie należności z tytułu składek za miesiąc październik i listopad 2002 r. Skarżący zaznaczył, iż oczywistym jest fakt, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji, bowiem od 1990 r. otrzymuje on rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w minimalnej wysokości, a po potrąceniu kwoty egzekwowanej od 1 stycznia 2003 r. otrzymuje wraz z zasiłkiem rodzinnym na małoletniego syna kwotę w wysokości 383, 75 zł. Podał, iż koszty egzekucyjne związane z zajęciem należnych wobec ZUS świadczeń stanowią około 1000 zł, natomiast z jego renty jest potrącana kwota 135, 23 zł. Skarżący podkreślił, iż w okresie 5 lat z prowadzonej egzekucji nie uzyska się wyliczonej kwoty kosztów egzekucji, wskazując, iż część jego zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek wygaśnie w 2005 r. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r., sygn. akt VII 1187/03 Sąd Okręgowy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. oddalił odwołanie wnioskodawcy od decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2002 r. W wyniku złożonej apelacji, postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r., Sąd Apelacyjny w P. uchylił wyrok Sądu Okręgowego i umorzył postępowanie wszczęte na skutek odwołania z uwagi na zmianę od 01 lipca 2004 r. przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących tryb wnoszenia środka odwoławczego od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek oraz ze względu na brak przepisów przejściowych regulujących konsekwencje procesowe zawisłości sporu w tych sprawach. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. została utrzymana w mocy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zadłużenie zainteresowanego z tytułu nieopłaconych składek obejmuje wrzesień 2000 r. oraz okres od grudnia 2000 r. do listopada 2002 i wynosi 10.567,37 zł. Organ podkreślił, że wskazane zadłużenie zostało wygenerowane z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyliczonego zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze ( Dz. U. Nr 165, poz. 1197 z 31 grudnia 1998 r. ). Organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Podkreślił, iż wnioskodawca jako zobowiązany pozostaje bezspornie dłużnikiem, niezależnie od kwestionowanej w niniejszym postępowaniu wysokości nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaznaczył, iż wnioskodawca pobiera świadczenie rentowe w wysokości 562,58 zł., z którego prowadzona jest skuteczna egzekucja. Podkreślił, iż dłużnik zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże otrzymywane świadczenie nie stanowi o braku majątku, z którego nie można by prowadzić skutecznej egzekucji. Organ podniósł, iż małżonka zobowiązanego prowadzi działalność gospodarczą, zaś on sam wraz z rodziną ma zapewnioną sytuację mieszkaniową . W ocenie organu zobowiązany nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby jego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zaznaczył, iż wnioskodawca pomimo wezwania organu rentowego nie przedłożył dokumentów poświadczających jego wydatki. Organ podkreślił, iż zajęcie świadczenia rentowego zostało dokonane ponad kwotę wolną od potrąceń stanowiącą zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych oraz uznał, iż za umorzeniem należności z tytułu składek nie przemawia ważny interes zobowiązanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS, ewentualnie o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Skarżący zarzucił nieważność decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2008 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Ministra Polityki Społecznej odwołania z dnia [...] września 2008 r. ( stanowiącego załącznik do pisma z dnia 8 września 2008 r.) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2002 r. - wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaznaczył, iż zarzut dotyczący niezgodności kwot wskazanych w kierowanych do strony upomnieniach do zapłaty z kwotami wynikającymi z deklaracji, winien stanowić przedmiot odrębnego postępowania zakończonego decyzją ustalającą wysokość należności obciążających stronę, w którym zasadne by było odniesienie się także do zarzutów dotyczących nieprawidłowości kontroli przeprowadzonej u skarżącego i przeprowadzenie sygnalizowanych przez niego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dowodów. Wadą kontrolowanego postępowania administracyjnego, jednakże nie mającego istotnego wpływu na wynik tej sprawy w ocenie Sądu, jest brak uzyskania przez organ jednoznacznego stanowiska strony, czy wnosi o wydanie decyzji ustalającej i ewentualne wszczęcie w tym zakresie odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w niniejszej sprawie przedmiot postępowania prowadzonego przez ZUS i podlegający kontroli Sądu stanowi wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek Zdaniem Sądu wobec uchylenia w dniu 4 lipca 2006 r. przez Sąd Apelacyjny w P. - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. oddalającego odwołanie od decyzji z [...] listopada 2002 r. i umorzenia postępowania z uwagi na brak dopuszczalności drogi sądowej, odwołanie skarżącego z dnia [...] marca 2004 r. od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. słusznie zostało potraktowane przez organ, jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" stanowiło uzupełnienie pierwszego wniosku nazwanego "Odwołaniem". Do rozpoznania "odwołania" skarżącego od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający jako organ I instancji zastosowanie miały przepisy obowiązujące w dacie wyroku Sądu Apelacyjnego w P., tj. 4 lipca 2006 r. W ocenie Sądu, powyższe znajduje oparcie m.in. w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 10 maja 2004 r. (sygn. 39/03). Przyjęto, iż w sytuacji braku przepisów przejściowych co, miało miejsce przy wejściu w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Brak wyraźnego uregulowania przez ustawodawcę kwestii intertemporalnej otwiera drogę do stosowania zasady tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania), co oznacza, że kwestia intertemporalna jest rozstrzygnięta poprzez bezpośrednie stosowanie nowej ustawy, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwają w momencie wejścia ustawy w życie, ale zostały nawiązane wcześniej. Zdaniem Sądu przywoływane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych stanowiące, iż organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest Minister Polityki Społecznej, odnosiły się do decyzji wydawanych przed 24 sierpnia 2005 r., a więc pod rządami starych przepisów. Wobec powyższego z mocy art. 83 ust 4 usus, w jej brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r. organem właściwym do rozpoznania wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy był orzekający w imieniu Zakładu Prezes ZUS. Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego nieważności zaskarżonej decyzji oraz wniosku o zawieszenie postępowania. Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 8,11 i 107 § 3 k.p.a., gdyż organ dwukrotnie zwrócił się do skarżącego o udostępnienie dokumentów i informacji pozwalających na ustalenie aktualnego i rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji rzetelne rozpoznanie wniosku organu. Sąd wskazał, że w pismach kierowanych do skarżącego wyjaśnił przyczyny tego stanu sprawy dokładając należytych starań, aby zapewnić stronie udział w toczącym się postępowaniu, wzywając ją w trybie art. 10 § 1 k.p.a. do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sąd podkreślił, że to skarżący w odpowiedzi odmówił przedłożenia wszelkich żądanych przez organ dowodów. W konsekwencji organ wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował z woli strony materiałem dowodowym pozwalającym stwierdzić, iż w stosunku do skarżącego jednoznacznie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 1 - 4 usus czy też w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd wywiódł, że wobec braku aktualnej informacji o dochodach żony skarżącego, braku aktualnych danych dotyczących niezbędnych wydatków na mieszkanie i utrzymanie rodziny, naukę syna, leczenie Skarżącego i jego żony organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie wykazał występowania po jego stronie przesłanek mających stanowić podstawę umorzenia zaległych należności składkowych. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się w jego błędnej wykładni, przez niedostrzeżenie, że kierownik referatu Oddziału Wojewódzkiego ZUS nie może dokonywać czynności w postępowaniu w imieniu Prezesa ZUS; wada skutkująca nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt. 2 w/w ustawy; 2. art. 125 § 1 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia odwołania z dnia [...] 09.2008 r. od decyzji Zakładu z dnia [...] 11.2002 r.; 3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozważenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego w dniu wniesienia odwołania z dnia [...] 03.2003 r. i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz jego stanem zdrowia i małżonki oraz liczby osób na utrzymaniu, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: - pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] 10.2008 r. na okoliczność uznania przez Ministra prawa skarżącego do wniesienia do Ministra odwołania od decyzji Zakładu z dnia [...] 11.2002 r., - informacji dla lekarza kierującego ze Szpitala SPSK nr 1 w S. celem stwierdzenia, że skarżący wymaga obecnie leczenia operacyjnego tzw. alloplastyki prawego stawu biodrowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżący zarzucił, iż nieważnością zostało objęte postępowanie prowadzone w zastępstwie Prezesa ZUS przez kierownika referatu Oddziału Wojewódzkiego ZUS, który w pismach z dnia [...] 09.2006 r. i z dnia [...] 09.2006 r. podpisywał żądania i wezwania kierowane do skarżącego nie powołując się na umocowanie Prezesa ZUS. Skarżący zarzucił, iż w toku postępowania administracyjnego zakwestionował uprawnienia pracownika Oddziału ZUS do rozpoznania wniosku, który kierował do Prezesa ZUS i wskazywał na naruszenie art. 133 k.p.a. oraz zażądał przekazania wniosku do Prezesa ZUS. Zdaniem skarżącego błędny jest pogląd Sądu, że Minister Polityki Społecznej nie był uprawniony do rozpoznania odwołania od decyzji ZUS z dnia [...] 11.2002 r. skoro Sąd I instancji przyjął, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wniosek z dnia [...] 09.2002 r. W konsekwencji skarżący zarzucił, że niezawieszenie postępowania sądowego zgodnie z Jego wnioskiem z dnia [...] 09.2008 r. było nieuzasadnione. Skarżący podniósł, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż ani Prezes ZUS, ani Sąd nie rozważyli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego w dniu wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz jego stanem zdrowia i małżonki oraz liczby osób na utrzymaniu, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności. Skarżący podniósł, że w aktach sprawy został zgromadzony obszerny materiał dowodowy dotyczący powyższych okoliczności, następnie przez niego uzupełniony aktualnymi dokumentami. W konsekwencji tych uchybień nie rozpoznano pkt 2 skargi w tym zakresie dotyczącego podstawy naruszenia prawa materialnego. Skarżący wywiódł, iż fakt stwierdzenia przez Sąd wad, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie (str. 9 uzasadnienia) Sąd nie uznał za naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego ze stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, gdy zważyć na fakt, iż przedmiotem przeprowadzonego postępowania kontrolnego płatnika składek były ustalenia składników majątkowych skarżącego, co ma znaczenie dla prawidłowego rozpoznania pkt. 2 skargi rozstrzygniętej skarżonym wyrokiem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i wnioski dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze - wad orzeczenia sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu administracyjnego w jego całokształcie, skoro w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór Lex nr 323453). W niniejszej sprawie przedstawienie uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazał na uchybienie art. 28 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w jego błędnej wykładni przez niedostrzeżenie, że kierownik referatu Oddziału Wojewódzkiego ZUS nie może dokonywać czynności w postępowaniu w imieniu Prezesa ZUS, podnosząc, iż jest to wada skutkująca nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu wynika, że skarżący wiąże wskazane uchybienie z wadliwością prowadzonego postępowania przed wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej, a zatem z wadliwością postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutu skarżący wywodzi bowiem, że postępowanie to - polegające na skierowaniu pod jego adresem pism z dnia [...] 09.2006 r. i [...] 09.2006 - było dotknięte nieważnością o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a, gdyż pisma te podpisywał kierownik referatu Oddziału Wojewódzkiego ZUS nie powołując się na umocowanie Prezesa ZUS. Skarżący zarzucił przy tym, że w tej sytuacji nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w obu pismach organ "dołożył należytych starań, aby zapewnić stronie udział w toczącym się postępowaniu wzywając ją w trybie art. 10 § 1 k.p.a. do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów". Tak sformułowany zarzut - wraz z jego uzasadnieniem - nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe. Przepis art. 1 powołanej ustawy zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. W myśl art. 2 tej ustawy do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne, tj. wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawa ta nie ma zatem zastosowania przed organami administracji publicznej, gdyż postępowanie przed tymi organami reguluje Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W żadnym przepisie powołana ostatnio ustawa nie odsyła do stosowania w postępowaniu toczącym się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że przepisy dotyczące nieważności postępowania, wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. muszą dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego, a więc postępowania zainicjowanego skargą wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Konstrukcja nieważności postępowania, o której stanowi § 2 art. 183 p.p.s.a. dotyczy zatem procedury sądowoadministracyjnej, a nie procedury administracyjnej, czyli postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej, do których należy zaliczyć też ZUS (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.). Przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Powołany przepis oczywiście dotyczy tzw. "działania bez umocowania" ale w postępowaniu sądowym. Przyczyna nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a nawiązująca w swej treści do art. 28 § 1 p.p.s.a odnosi się do postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny badając z urzędu przyczyny nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie stwierdził ich istnienia w postępowaniu toczącym się przed Sądem I instancji w szczególności jeśli chodzi o przesłankę nieważności wskazaną w pkt 2 § 2 tegoż przepisu, bowiem pełnomocnik ZUS był należycie umocowany. Skarżący natomiast zarzucił naruszenie art. 28 § 1 p.p.s.a. podnosząc, że kierownik referatu Oddziału ZUS w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. kierował do strony pisma nie powołując się na umocowanie Prezesa ZUS. Skoro przepisy art. 28 § 1 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. normują postępowanie sądowoadministracyjne, to nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do kwestionowania prawidłowości działań pracownika ZUS podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, a więc w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej. Kwestia prawidłowości oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez organ zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. jako niezwiązana z naruszeniem art. 28 § 1 p.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zostanie omówiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej kolejności, gdyż zarzut ten prawidłowo powinien zostać powiązany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia odwołania z dnia [...] września 2008 r. od decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, iż Sąd I instancji powinien uwzględnić jego wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, skoro przyjął, że przedmiotem kontroli Sądu jest wniosek z dnia [...] 09.2002 r. o umorzenie należności z tytułu składek, a więc decyzja z dnia [...] 11.2002 r., którą rozstrzygnięto o tym wniosku. W tej bowiem sytuacji właściwym do rozpoznania odwołania od tej decyzji był Minister Polityki Społecznej, a nie ZUS. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że z uregulowania zawartego w art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego. Nie jest natomiast zaskarżalne zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania sądowego (por. post. NSA z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt I FZ 447/07). Z treści art. 191 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wniosek w tym przedmiocie musi być zawarty w skardze kasacyjnej lub złożony do sądu w terminie do jej wniesienia. Aczkolwiek skarżący w skardze kasacyjnej nie odniósł się wprost do uregulowania zawartego w art. 191 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie to, że wniosek, o którym przepis ten stanowi jest ściśle powiązany z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej i ma na celu obalenie zaskarżonego wyroku przyjął, że wniosek taki został sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W myśl art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. O prejudycjalności postępowania można mówić wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. Dla sądu kwestią wstępną jest więc wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia odwołania z dnia [...] 09.2008 r., które złożył od decyzji ZUS z dnia [...] 11.2002 r., a więc od decyzji, od której zostało rozpatrzone odwołanie w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] 12.2006 r., zaskarżoną do sądu administracyjnego. Tak przedstawione zagadnienie nie może być rozumiane jako prejudycjalne postępowanie w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący w istocie rzeczy - co wynika z uzasadnienia omawianego zarzutu - uważa, że organem właściwym do rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym jest inny organ aniżeli ZUS, wobec czego złożył odwołanie do tego innego organu. Jednakże nie oznacza to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej zależy od rozstrzygnięcia o bycie prawnym żądania skarżącego zwanym "odwołaniem" z dnia [...] 09.2008 r. od decyzji ZUS z dnia [...] 11.2002 r. Skoro skarżący wniósł do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na decyzję ZUS z dnia [...] 12.2006 r., to sąd ten samodzielnie był nie tylko uprawniony, ale zobowiązany z mocy uregulowań zawartych w art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) do oceny czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, także co do tego czy akt ten wydał organ właściwy w sprawie. Sąd I instancji w takim też zakresie dokonał koniecznych rozważań do rozstrzygnięcia tej kwestii, czym dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sytuacji zatem gdy skarżący tej oceny Sądu I instancji nie podzielał, powinien był sformułować w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuty kwestionujące tę ocenę. Takie zaś zarzuty nie zostały sformułowane w rozpoznanej skardze kasacyjnej, zatem kwestia właściwości organu do rozpatrzenia odwołania, a także tego czy i kiedy odwołanie w tej sprawie zostało skutecznie wniesione pozostała poza kontrolą kasacyjną, z uwagi na uregulowania art. 183 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutem naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie można zwalczać dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonego aktu administracyjnego. W tym stanie rzeczy brak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie w dniu 12 września 2008 r. postanowienia oddalającego wniosek skarżącego z dnia [...] września 2008 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego w dniu wniesienia odwołania z dnia [...] 03.2003 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz jego stanu zdrowia i małżonki oraz liczby osób na utrzymaniu, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności. Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej. Skarżący w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi, że Sąd I instancji nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności dotyczących jego sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej w kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia należności. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kwestionuje stanowisko Sądu I instancji akceptujące ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS dotyczących jego sytuacji. Skarżący przedstawia własną ocenę okoliczności faktycznych, a nadto podnosi zarzuty co do braków w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił dokonaną przez ZUS ocenę ustaleń faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, a także ocenę prawną co do przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przedstawił też ocenę swego stanowiska co do zgłoszonych wniosków dowodowych, odwołując się do art. 106 § 3 p.p.s.a. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym jego zakresie nie uniemożliwiła skarżącemu sformułowania w sposób prawidłowy zarzutów co do przyjętej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej, a także nie uniemożliwiła kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom skarżącego brak podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do rozpoznania pkt. 2 skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena taka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (2 i 3 akapit str. 11 i c.d. str. 12 uzasadnienia). Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu wskazuje, że skarżący przede wszystkim nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny ustaleń faktycznych, stosowania przez organ przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz oceny prawnej rozstrzygnięcia. Jak to już podniesiono, podważanie poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wobec tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy rozpatrywanej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. GSK 967/04, opubl. ONSA i WSA 2005/5/104). Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podniósł, iż Sąd stwierdził istnienie wad, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, ale nie uznał ich za naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wywiódł, że z poglądem tym się nie zgadza jednak nie sprecyzował, które wady postępowania w jego ocenie tak zostały przez Sąd ocenione. Skarżący w tej kwestii wskazywał tylko: "str. 9 uzasadnienia". Przez takie sformułowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy prawdopodobnie rozumieć uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Otóż na powołanej przez skarżącego stronie pisemnego uzasadnienia wyroku co do wadliwości działań organu prowadzącego postępowanie administracyjne, Sąd I instancji jedynie wskazał, że w jego ocenie wadą kontrolowanego postępowania administracyjnego jest brak ustalenia przez organ jednoznacznego stanowiska strony, czy wnosi o wydanie decyzji uchylającej i ewentualnie wszczęcie w tym zakresie odrębnego postępowania. Przy czym Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy z uwagi na zakres sprawy administracyjnej kontrolowanej przez Sąd. Innych wad kontrolowanego postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie wskazał. Z uzasadnienia omawianego zarzutu nie wynika, aby skarżący zarzut ten formułował do wyżej wymienionego stanowiska Sądu. Ponadto skarżący na wykazanie trafności swojego zarzutu podnosi jedynie, iż: "ze stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, gdy zważyć na fakt, iż przedmiotem przeprowadzonego postępowania kontrolnego płatnika składek były ustalenia składników majątkowych skarżącego, co ma znaczenie dla prawidłowego rozpoznania pkt 2 skargi rozstrzygniętej skarżonym wyrokiem". Tak nieprecyzyjnie sformułowane uzasadnienie zrzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazywałoby, iż skarżący upatruje wadliwość stanowiska Sądu co do oceny zastosowanych przez organ przepisów postępowania wyjaśniającego. Wobec nieprecyzyjności tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za nieuzasadniony. Zważyć bowiem należy, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał szczegółowej oceny zastosowania przepisów postępowania administracyjnego przez ZUS, podnosząc, iż niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 8,11 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że organ realizując zasady wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. zwracał się do skarżącego o udostępnienie dokumentów i informacji pozwalających na ustalenie aktualnie jego sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż organ wezwał skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Natomiast wobec zarzutu skarżącego, który wskazywał z jakich przyczyn odmówił przedłożenia żądanych dowodów Sąd ocenił to stanowisko wyjaśniając szczegółowo z jakich przyczyn argumentacja skarżącego nie przekładała się na prawa i obowiązki strony wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie tego stanowiska Sądu I instancji nie zakwestionował. Podnoszony wcześniej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. także należało uznać za chybiony, bowiem treść pism kierowanych do skarżącego była precyzyjna. Okoliczność, iż w pismach tych nie powoływano się na umocowanie od Prezesa ZUS do działania, nie może skutkować uwzględnieniem omawianego zarzutu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 317/06 nr lex 325 381) z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887) określających podmiotowość publicznoprawną ZUS oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Z powołanych wyżej przyczyn za bezzasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W związku z powyższą zasadą - wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego - jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 593/04, zbiór lex nr 189137). Zatem wskazywane przez skarżącego dowody dotyczące jego aktualnego stanu zdrowia nie mogły być w tym postępowaniu uwzględnione. Okoliczności wynikające z tych dokumentów mogą być objęte nowym wnioskiem o umorzenie nieuiszczonych składek. Z kolei kwestie objęte wnioskowanym dokumentem w postaci pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] 10.2008 r. związane były bezpośrednio z wnioskiem skarżącego dotyczącym zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego oraz zarzutem dotyczącym tej materii, sformułowanym w skardze kasacyjnej, który był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie sformułowanego w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2009 r. zarzutu, iż z treści odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że nie została ona doręczona Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż odpis skargi kasacyjnej w dniu [...]12.2008 r. został doręczony organowi (karta 156 akt). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną z braku uzasadnionych podstaw. Uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.