I SA/Wa 498/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 r., [...] odmawiającą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel ich nabycia (wywłaszczenia). W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W niniejszej sprawie prowadzone jest - w trybie art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w K. oznaczonych jako działki nr [...], które zostały 'wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] kwietnia 1985 r. z przeznaczeniem pod budowę szpitala [...] w P. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości - podając jako powód odmowy zadysponowanie ich przez Skarb Państwa, co spowodowało bezskuteczność roszczenia opartego o art.136 ust.3 w/w ustawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2001 r. utrzyma! w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. W wyniku skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt S.A./Kr 1235/01 uwzględnił skargę - uchylając decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organy rozpatrujące sprawę zwrotu, muszą w postępowaniu badać przesłanki zbędności zawarte w art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art.13 ust.2 w/w ustawy dotyczące zawiadomienia poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości w przypadku zamiaru przeznaczenia jej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia oraz nie spełnienia przesłanek wyłączenia roszczenia w oparciu o art. 229 cyt. ustawy organ winien stosownie do art. 97 § 1 kpa zawiesić postępowanie do czasu uregulowania - w zakresie dostępnych środków prawnych - sprawy własności przedmiotowych nieruchomości. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...] wskazując, iż Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 w/w ustawy utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości i że to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r., którą Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz P. w K. - które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, M. P. pismem z dnia 31 maja 2007 r. (data prezentaty) zwróciła się Ministra Skarbu Państwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. jako Starosty Grodzkiego realizującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel ich nabycia (wywłaszczenia), oznaczonej sygn. [...]. Rozstrzygnięcie to polegałoby na podjęciu przez Ministra Skarbu Państwa działań, zmierzających do przeniesienia z powrotem na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości będących przedmiotem darowizny oraz wkładu na rzecz P. w K. - jako wykorzystanych niezgodnie z jej celem, a wywłaszczonych uprzednio na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę szpitala [...] w P. Skarżąca podniosła, że Minister Skarbu Państwa całkowicie kontroluje działalność P w K. - mając większość swoich przedstawicieli w jej Radzie Nadzorczej. Jeżeli więc Minister Skarbu Państwa jest w stanie wyrażać zgodę na sprzedaż nieruchomości Fundacji, to tym samym jest w pełni zdolny do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie poprzez spowodowanie przeniesienia własności przedmiotowych nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], odmówił rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. jako Starostę Grodzkiego realizującego zadania administracji rządowej, w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] niewykorzystanych na cel ich nabycia (wywłaszczenia), oznaczonej sygn. [...]. Minister uznał, że w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta K. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zagadnieniem wstępnym- przesądzającym rozstrzygnięcie w tym postępowaniu - jest ustalenie przez sąd cywilny istnienia, bądź nieistnienia stosunku prawnego - zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], którą to umową Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz P. w K. Natomiast bez znaczenia dla orzeczenia w sprawie cywilnej, są czynności Ministra Skarbu Państwa związane z odwołaniem darowizny, gdyż nie mogą one mieć wpływu na ocenę sądu, co do istnienia, bądź nieistnienia stosunku prawnego, zwłaszcza, że wyrok sądu w takiej sprawie ma charakter deklaratywny i działa z mocą ex tunc. Minister uznał, iż w związku z zawieszeniem postępowania przez Prezydenta Miasta K. - w celu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia prejudycjalnego stanowiącego zagadnienie wstępne - nie jest możliwe rozstrzyganie przez niego zagadnienia wstępnego w tej samej sprawie, w której postępowanie jest już zawieszone w celu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego o przesądzającym znaczeniu dla tego postępowania. Po rozpoznaniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] października 2007 r. Minister stwierdził, że już po wydaniu decyzji w I instancji, Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007r. sygn. akt I ACa 475/07 oddalił apelację J. W. od wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt [...]. W wyroku tym sąd oddalił powództwo J. W. przeciwko Skarbowi Państwa- Ministrowi Skarbu Państwa i P. w likwidacji w K. o stwierdzenie nieważności umowy darowizny z dnia [...] września 1998 r. przenoszącej prawo własności do nieruchomości. Wobec rozstrzygnięcia przez Sąd .Apelacyjny kwestii ważności umowy darowizny - która była zagadnieniem prejudycjalnym stanowiącym zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem Miasta K. - Minister uznał, że brak jest podstaw do wypowiadania się przez organ administracji - Ministra Skarbu Państwa w powyższej kwestii. Ponadto, żądanie M. P. - dotyczące spowodowania przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu - nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 kpa, ale żądaniem określonego - kształtującego prawo, zachowania się organu Państwa poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz P. w K. Minister dodał, że powoływane wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie - wobec ustalenia przez Sąd Apelacyjny w K., iż brak jest podstaw do twierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość została użyta na inny cel, niż cel, na który została wywłaszczona. Ponadto, wydanie przez Sąd Apelacyjny w K. wyroku spowodowało ustanie przesłanki do zawieszenia postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. Na tę decyzję M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podtrzymała w niej swoje dotychczasowe stanowisko - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Ministrowi Skarbu Państwa rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego występującego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że pismo M. P. z dnia [...] maja 2007 r. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie zawiera w swojej treści żądania rozpoznania zagadnienia wstępnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest ustalenie stanu prawnego, natomiast skarżąca domaga się podjęcia określonych czynności faktycznych - które nie dotyczą rozstrzygnięcia w kwestii prawnej - a tym samym nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie - chociaż zupełnie z innych powodów, niż wskazane przez skarżącą. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] października 2007 r. - odmawiającą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel ich nabycia (wywłaszczenia). Sąd podzielił stanowisko i argumentację Ministra Skarbu Państwa zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji II instancji oraz w odpowiedzi na skargę w części uznającej, że żądanie M. P. dotyczące spowodowania przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu - nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 kpa, ale żądaniem określonego - kształtującego prawo, zachowania się Ministra Skarbu Państwa poprzez podjęcie przez niego czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz P. w K. Skarżąca domaga się podjęcia określonych czynności przez Ministra Skarbu Państwa - jako Fundatora w/w fundacji, a nie jako organu administracji publicznej. Minister bowiem desygnuje trzech (z pięciu) członków Komisji Rewizyjnej, ma zatem większość głosów i może wyrażać zgodę na dokonywanie przez Zarząd Fundacji wszelkich czynności prawnych - w tym także czynności dotyczących przeniesienia własności nieruchomości. Zatem żądanie skarżącej dotyczące podjęcia określonych czynności przez Ministra Skarbu Państwa - nie jest żądaniem rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczy ustalenia - przez inny organ lub sąd - stanu prawnego mającego znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie dotyczy natomiast żądania zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności faktycznych i prawnych - w celu umożliwienia skarżącej zrealizowanie swojego roszczenia o zwrot nieruchomości. Również z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Kr 1235/01 który uznał, że " Jeżeli organ stwierdzi, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu to - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa - ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości, wniesionej do Fundacji jako wkład fundatora, pod tytułem darmym, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości" - nie wynika, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie ma polegać na zobowiązaniu Ministra Skarbu Państwa do podjęcia - konkretnie określonych przez skarżącą - czynności faktycznych i prawnych. Ponieważ wniosek skarżącej nie jest żądaniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - a Minister Skarbu Państwa rozpoznał go merytorycznie - dlatego tez Sąd uchylił decyzje organu I i II instancji. Rozpoznając ponownie przedmiotowy wniosek, Minister Skarbu Państwa powinien w pierwszej kolejności ocenić charakter i rodzaj żądania skarżącej, a następnie rozważyć ewentualnie inną możliwość załatwienia wniosku - na przykład umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.