II GSK 38/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Rafał Batorowicz sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 866/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia naruszeń przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 866/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "A." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia naruszeń przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. skarżąca spółka wystąpiła do Komendanta Rejonowego Policji W. V o zawieszenie wszczętego z urzędu w dniu [...] września 2007 r. postępowania administracyjnego w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] września 2007 r. i stwierdzonym w jej wyniku naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako: utd), a w szczególności art. 18 ust. 5 utd, polegającym na wykonywaniu przewozów okazjonalnych osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej cytowany jako k.p.a.), wskazała, że rozpoznanie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 utd. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Komendant Rejonowy Policji W. V odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że wniesienie skargi konstytucyjnej, czy też pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatyczne zawieszenie postępowania w innej sprawie. Zdaniem organu, na podstawie załączonych do wniosku dokumentów nie można ustalić bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotową skargą konstytucyjną a koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant [...] Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją wybranych artykułów ustawy o transporcie drogowym nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania dotyczącego sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w stanie prawnym obowiązującym w dniu, w którym strona dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. W skardze na powyższe postanowienie "A." Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym są w tym przypadku kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02). Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 utd a przedmiotowym postępowaniem administracyjnym nie występuje zależność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem związek między tymi sprawami jest jedynie pośredni. Oznacza to, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa konstytucyjnego oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożenie przez Ogólnopolską Organizację Pracodawców Transportu Drogowego wniosku o charakterze abstrakcyjnym o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdyby zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionujące legalność przepisów, na podstawie których organ wydał decyzję, istnieje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Sąd podkreślił ponadto, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zapadło już postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt Tw 32/07, odmawiające ze względów formalnych nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można stawiać znaku równości między uregulowaniem zawartym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a przepisem art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako p.p.s.a.), bowiem inny jest cel obu postępowań. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "A." Sp. z o.o. w W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż w sytuacji odmowy przez Trybunał Konstytucyjny nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że postępowanie, jakie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczy zgodności z Konstytucją przepisu będącego materialnoprawną podstawą wszczęcia postępowania przez Komendanta Rejonowego Policji i wydania w nim ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że między obydwoma postępowaniami zachodzi wyraźna i niebudząca wątpliwości zależność i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy kontrola dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny jest kontrolą abstrakcyjną, czy konkretną. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, możliwość wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki do odmowy zawieszenia postępowania. Nieuzasadnione jest także twierdzenie Sądu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawiśnięcie przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy w przedmiocie zgodności przepisów z Konstytucją stanowi zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania, a nie stanowi jej analogiczne zawiśnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym na etapie postępowania administracyjnego. Trudno bowiem uznać, że w postępowaniu, w którym dochodzi do nałożenia na adresata decyzji praw i obowiązków nie jest możliwe zawieszenie postępowania z tego samego względu, z którego możliwe jest zawieszenie postępowania w postępowaniu kontrolującym legalność działań organów administracji. Spółka wnosząca skargę kasacyjną wskazała ponadto, że wprawdzie postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia na postanowienie z dnia 21 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, jednakże ustawa o transporcie drogowym w identycznym zakresie została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez Gminę Leoncin wnioskiem z dnia 28 lutego 2008 r., któremu nadano sygnaturę Tw 10/08. Komendant [...] Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do podstaw i zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że oba zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane. Kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis jest przepisem prawa procesowego, zatem jego naruszenie nie może stanowić naruszenia prawa materialnego, a jedynie naruszenie przepisów postępowania. Ponadto przypomnieć należy, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, zatem powinna wskazywać naruszenia prawa materialnego i procesowego, jakich dopuścił się ten Sąd wydając wyrok zaskarżony skargą kasacyjną. Sąd zaś nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., a jedynie ocenia, czy organ prawidłowo je zastosował. Dokonując błędnej oceny postępowania administracyjnego, Sąd narusza przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i zadaniem kasatora jest wskazanie w ramach podnoszonych zarzutów, które przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od uwag powyższych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z treści i uzasadnienia wadliwie sformułowanej podstawy i zarzutów kasacyjnych wynika, iż w ocenie kasatora organ dokonał błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i z naruszeniem prawa odmówił zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Sąd pierwszej instancji błędnie to stanowisko organu zaakceptował. W tak oznaczonych granicach skarga kasacyjna została rozpoznana. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wniesienie skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania w innej sprawie, niż w tej, w związku z zawisłością której skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącej spółki, jakoby w sprawie niniejszej zachodziła potrzeba obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na sprawę toczącą się w Trybunale Konstytucyjnym. Rozpatrując zagadnienie dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość "sprawy" przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w ocenie kasatora stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zwrócić należy uwagę na sens zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do panujących w tym zakresie poglądów orzecznictwa, zagadnienie wstępne stanowi prejudykat niezbędny do rozstrzygnięcia innej sprawy. Na powyższe wskazuje już sam skutek, jaki ustawodawca połączył z wystąpieniem tej okoliczności, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiocie objętym zagadnieniem wstępnym rozstrzyga inny sąd lub organ administracyjny, inny niż ten, w którego sprawie taka potrzeba się ujawniła. Nie może być również wątpliwości, iż zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne np. uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem w celu dalszego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej). Z powyższego wynika, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przez Trybunałem Konstytucyjnym. W tym miejscu wskazać należy, iż w pojęciu "inny organ lub sąd", nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej Sądy i Trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 utd, nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd taki wynika również z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). Ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Drugi zarzut kasacyjny, tj. zarzut naruszenia prawa procesowego, jest wadliwie sformułowany. Kasator zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że wobec odmowy nadania biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Konfederacji Pracodawców Transportu Drogowego, nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do Trybunału Konstytucyjnego złożony został przez Gminę Leoncin nowy wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 utd. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, granice te muszą być jasno określone przez kasatora. Prawidłowe sformułowanie kasacji ma zapewniać ustanowiony w art. 175 p.p.s.a. przymus radcowsko-adwokacki. Zatem autor skargi kasacyjnej dla skuteczności swojej skargi kasacyjnej powinien wskazać, które przepisy prawa, jego zdaniem, zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Drugi zarzut kasacyjny wymogu tego nie spełnia, bowiem ani w treści zarzutu, ani w jego uzasadnieniu nie wskazuje żadnych przepisów prawa, które w ocenie kasatora zostały naruszone. W tym miejscu przypomnieć jednak należy, że sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji i oceniają jej legalność na datę podejmowania kontrolowanych aktów. Zdarzenia późniejsze, a w szczególności fakty, które miały miejsce później nie mają wpływu na tę ocenę. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego i nie czyni samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych, zatem nie może dopuścić się błędów w ustaleniach faktycznych. W tym stanie rzeczy wniosek Rady Gminy Leoncin (z dnia 28 marca 2008 r.) skierowany do Trybunału Konstytucyjnego już po wydaniu zaskarżonego postanowienia (z dnia [...] lutego 2008 r.) nie ma znaczenia dla oceny, czy postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu zawisłości sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym z wcześniejszego wniosku innego podmiotu było prawidłowe w dacie jego podjęcia. Zważywszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.