VI SA/Wa 866/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Komendanta Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2007 r. Komendant Rejonowy Policji [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] września 2007 r. na ul. M. w W. i stwierdzonym w jej wyniku naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym polegającym na wykonywaniu przewozów okazjonalnych osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pismem z dnia [...] października 2007 r. A. Sp. z o.o. wystąpiła do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że rozpoznanie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego, której strona jest członkiem, wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą [...] i w ramach procedury postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega kontroli wstępnej. Komendant Rejonowy Policji [...] rozpoznając powyższy wniosek postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2/05 organ stwierdził, iż wniesienie skargi konstytucyjnej, czy też pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawiłością której skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. W ocenie organu, na podstawie załączonych do wniosku dokumentów, nie można ustalić bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotową skargą konstytucyjną, a koniecznością zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt członkowstwa w Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego nie może wywoływać tak daleko idącego skutku prawnego, jak zawieszenie postępowania w związku z wniesieniem skargi konstytucyjnej przez tą Organizację, tym bardziej, że nie skorzystała ona ze swego uprawnienia i nie zgłosiła przystąpienia do toczącego się postępowania w sprawie A. Sp. z o.o. W zażaleniu na to postanowienie A. Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy wskazując, iż nie do przyjęcia jest argumentacja organu I instancji odnośnie kwestii zagadnienia wstępnego, którym w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygniecie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją. Skarżąca powołała się na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1441/07 uznał, że istnieją prawne i faktyczne podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wobec zawisłości powyższego zagadnienia wstępnego przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozpoznając powyższe zażalenie Komendant Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż organ w toku postępowania administracyjnego nie jest właściwy w zakresie zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją. Złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności wybranych artykułów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją nie może stanowić przesłanki do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w obowiązującym stanie prawnym na dzień dopuszczenia się strony naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. W tym przypadku kontrola zgodności norm prawnych z Konstytucją ma charakter abstrakcyjny, co oznacza, ze złożenie wniosku o takim charakterze, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż oczekiwanie strony na przewidywaną zmianę przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez skarżącą, została złożona skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodność owych przepisów z Konstytucją stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżąca powołała się na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpatruje sprawy na gruncie tego samego stanu prawnego tj. naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zawiesza postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżąca przywołała też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komendant Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł jednocześnie, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, na które powołuje się skarżąca, uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania, zostało zakończone. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r. złożonym do Sądu powołała się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r. II GZ 134/08, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać za celowe przez sam fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu lub czynności organu administracyjnego. Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że skoro istnieje podstawa do zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, uznać należy iż istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym organ proceduje i wydaje rozstrzygniecie w oparciu o przepisy, których zgodność z Konstytucją jest badana przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie skarżącej uzasadnieniem dla zawieszenia postępowania administracyjnego jest fakt zaskarżenia m. in. przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym do Trybunału Konstytucyjnego przez Gminę [...]. Fakt zaskarżenia owych przepisów przez Gminę [...]. znany jest natomiast ex officio zarówno Komendantowi Policji, jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Policji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] nie naruszają prawa. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określa jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide orzeczenia: z 19 maja 1998r. sygn. akt I SA 1874/97, z 30 sierpnia 2001r. sygn. akt II SA 1982/00, z 21 września 2001r. sygn. akt I SA 2314/00, z 17 lipca 2003r. sygn. ATK I SA 427/02). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe . Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w sprawie naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Związek jaki zachodzi pomiędzy tymi sprawami jest bowiem jedynie pośredni, a przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. W doktrynie prawa konstytucyjnego oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. W tym wypadku podjęta została przez Ogólnopolską Organizację Pracodawców Transportu Drogowego próba uruchomienia kontroli abstrakcyjnej, tj. Trybunał Konstytucyjny miał rozpoznać wniosek nie dotyczący żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej ani sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. W sytuacji gdyby zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionujące legalność przepisów, na podstawie których organ wydał decyzję, istnieje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Odnosząc się do argumentów skarżącej co do zasadności zawieszenia postępowania sadowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym należy wyraźnie podkreślić, iż nie można stawiać znaku równości pomiędzy uregulowaniem zawartym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, a przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie, a które ujawniło się w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie jest tożsame z kwestią, która ma charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego, poprzedzającego postępowanie przed sądem administracyjnym, ponieważ inny jest cel obu tych postępowań. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną jest takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt lub czynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu lub czynności nie doszło do takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 str. 401). Powoływanie się przez skarżącą na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie znajduje więc w niniejszej sprawie uzasadnienia. Dodatkowo należy wskazać, iż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zapadło już postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt Tw 32/07, w którym Trybunał odmówił, ze względów formalnych, nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Prywatnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.