II SA/Łd 531/08

Dnia 12 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego zbiornika wodnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. O. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ls Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na J.O. oraz S.O., jako współwłaścicieli działki nr 40/1 we wsi M., obowiązek dostarczenia, w terminie do 30 listopada 2007r., oceny technicznej zbiornika wodnego znajdującego się na terenie w/w działki, wykonanej przez osobę lub instytucję posiadającą wymagane w tym zakresie uprawnienia. Ocena ma obejmować zgodność lokalizacji zbiornika względem drogi nr 287 z obowiązującymi przepisami oraz potwierdzenie prawidłowości wykonanych skarp zbiornika i ich stanu technicznego i ewentualne zalecenia mające na celu doprowadzenie zbiornika do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu czytamy, iż po przeprowadzeniu kontroli, na wniosek S. S., stwierdzono, iż bezpośrednio przy drodze gminnej relacji M.-G. znajduje się zbiornik wodny o wymiarach około 15,0 x 25,0 mb. Obecna podczas kontroli K.O. oświadczyła, iż w dacie zakupu działki tj. w 1975 roku zbiornik już istniał i że nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową i wykonaniem zbiornika. Po ustaleniu, iż właścicielem działki jest J. O. wezwano Pana O. do złożenia wyjaśnień w sprawie. W dniu 24 listopada 2006r. Pan O. oświadczył, iż zbiornik istniał w momencie zakupu działki przez jego rodziców w 1975 roku oraz że od tego czasu nie był poddawany obowiązkowym kontrolom stanu technicznego. W dniu 12 grudnia 2006r. Pan O. przedłożył w urzędzie akt notarialny z 17 maja 2000r., z którego wynika, iż działka nr 40/1 stanowi współwłasność J.O., C.O. (zmarł w 2000r.) oraz S.O., który pomimo kilkukrotnych wezwań nie zgłosił się do urzędu. Po dokonaniu powyższych ustaleń postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] zobowiązano J.O. do sporządzenia i przedłożenia oceny stanu technicznego spornego zbiornika. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się Pan O., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownej kontroli w terenie i oględzin ustalono, iż zbiornik ma wymiary około 12,0 x 23,0 mb i znajduje się w odległości około 2,90 mb od osi drogi nr 287 i 12,0 mb od drogi nr 283, od strony drogi nr 287 znajduje się barierka stalowa o wysokości 1,0 mb, skarpy zbiornika od strony północnej, wschodniej i zachodniej są niemal pionowe i nie są umocnione, bliska lokalizacja z drogą powoduje obsuwanie się skarpy. Ustalono nadto, iż droga nr 283 w planie zagospodarowania przestrzennego ma wyznaczone linie rozgraniczające 7,5 mb od osi jezdni oraz linię zabudowy w odległości 6,0 mb od krawędzi, natomiast droga nr 287 jest w posiadaniu samoistnym gminy i ma wyznaczoną linię rozgraniczającą w odległości 5,0 mb od osi. Reasumując PINB podniósł, iż właściciel nie posiada żadnej dokumentacji z zakresu utrzymania zbiornika i nie były przeprowadzane oceny stanu technicznego, dlatego też sporządzona obecnie ocena umożliwi doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J.O., wskazując, iż zgodnie z pismem Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...]r. droga nr 283 jest drogą gminną łączącą drogę wojewódzką nr 702 nowy G. (dawniej M.) R. –B., natomiast droga nr 287 to droga lokalna wiejska, dojazd do działek, naniesiona na mapy koło 1960r. a zbiornik został założony, według oświadczeń sąsiadów, w 1908 roku. Powtórzył, iż rodzice kupili działkę ze zbiornikiem w 1975r. i nie posiada żadnej dokumentacji, natomiast również z oświadczeń sąsiadów wynika, iż zbiornik powstał w okresie, gdy prowadzona była budowa okolicznych zabudowań gospodarskich. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...] i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J.O. oraz S.O. obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego I instancji oceny technicznej zbiornika wodnego znajdującego się na terenie działki nr 40/1 we wsi M., wykonanej przez osobę lub instytucję posiadającą wymagane w tym zakresie uprawnienia, określającej w sposób jednoznaczny zakres i rodzaj robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 15 stycznia 2008r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż z protokołu oględzin z dnia 11 kwietnia 2007r. wynika, że zbiornik jest usytuowany bezpośrednio przy pasie drogi nr 287 a skarpy zbiornika są nieumocnione co może powodować podmywanie drogi. Taki stan jest sprzeczny z §19 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997r., Nr 21, poz. 111), który stanowi, że brzegom zbiorników wodnych należy zapewnić stateczność, zabezpieczając je odpowiednio przed uszkodzeniem przez wodę i inne czynniki. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego zbiornik wodny jest budowlą. Natomiast w myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego właściciela lub zarządcę obiektu) obowiązek dostarczania w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wojewódzki Inspektor podniósł, iż niewątpliwie stan techniczny brzegów zbiornika jest nieprawidłowy, postępująca erozja skarpy może pogarszać stan techniczny drogi powodując niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Konieczna jest zatem ingerencja celem usunięcia nieprawidłowości. Z uwagi na niespójność nałożonego obowiązku ze stwierdzonym stanem technicznym zbiornika zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i jednocześnie zasadne jest nałożenie obowiązku a zarzuty zażalenia nie znajdują uzasadnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. O., podnosząc, iż rodzice nabyli działkę w 1975 roku wraz z istniejącym zbiornikiem, nie posiada żadnej dokumentacji dot. zbiornika. Dodał, iż według sąsiadów zbiornik został wykopany w 1908 roku, kiedy budowano okoliczne zabudowania, podobnych zbiorników w okolicy jest więcej, również S.S. wybudował taki zbiornik z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego z 1974 i 1994r. Oświadczył nadto, iż nie jest w stanie sfinansować dokonania oceny technicznej zbiornika, ponieważ gospodaruje razem ze schorowaną matką i nie dysponuje wystarczającymi środkami. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych niż podnoszone w skardze powodów. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). A zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Podkreślić należy, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd może dokonać oceny zaskarżonego postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała postanowienie strona skarżąca. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak również rozstrzygnięcia go poprzedzającego z uwagi na fakt, iż organy obu instancji dopuściły się tych samych uchybień. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...] i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. O. oraz S. O. obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego I instancji oceny technicznej zbiornika wodnego znajdującego się na terenie działki nr 40/1 we wsi M., wykonanej przez osobę lub instytucję posiadającą wymagane w tym zakresie uprawnienia, określającej w sposób jednoznaczny zakres i rodzaj robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 15 stycznia 2008r. Istotne jest, iż postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji wydane zostały na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w którym uregulowane zostały kompetencje kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego umożliwiające wykonywanie przez te organy zadań określonych w przepisie art. 81 w/w ustawy tj. m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Ważne jest jednakże, iż w ust. 1 art. 81c w/w ustawy określony został krąg podmiotów, od których przedmiotowe organy mogą żądać przekazania informacji bądź dokumentów. Do omawianego kręgu ustawodawca zaliczył uczestników procesu budowlanego, właściciela i zarządcę obiektu budowlanego, z kolei mówiąc o uczestnikach procesu budowlanego mamy na myśli inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót. Taki sposób sformułowania przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlanego powoduje, iż nie trzeba odwoływać się do innych przepisów celem dookreślenia podmiotów, na których można nałożyć obowiązek przedłożenia chociażby oceny technicznej czy ekspertyzy. W wyroku z dnia 22 listopada 2006r., sygn.akt . II OSK 1407/05, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 321507, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, pomimo tak wyraźnej regulacji prawnej, organy nadzoru budowlanego dopuściły się uchybienia na etapie ustalania kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie powoływanego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie postanowienia wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter wyłącznie dowodowy, na tym etapie organ nie podejmuje merytorycznych rozstrzygnięć. To realizacja obowiązków nałożonych w trybie art. 81 c w/w ustawy umożliwi zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania. Niemniej jednak już na tym etapie ważne jest kto właściwie zobowiązany jest złożyć, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ocenę techniczną zbiornika wodnego. Dopiero ocena techniczna przedłożona przez zobowiązanego wykaże czy zbiornik został wykonany zgodnie z przepisami oraz ewentualnie wskaże, jakie obowiązki należy nałożyć na właściciela, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, na podstawie aktu notarialnego z dnia 17 maja 2000r., iż zbiornik wodny znajduje się na nieruchomości stanowiącej współwłasność J.O., C.O. oraz S. O. Ustalono również, iż C.O. zmarł w 2000 roku, stan ten potwierdziła żona C.O., na tę okoliczność spisano protokół datowany na dzień 8 stycznia 2007r. Pomimo, posiadania takich informacji i w świetle przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie, którym zobowiązał J.O. i S.O. do przedłożenia w zakreślonym terminie oceny stanu technicznego zbiornika wodnego znajdującego się na ich działce. Natomiast w odniesieniu do trzeciego współwłaściciela poprzestał na zaznaczeniu, iż C.O. zmarł. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji i również pominął kwestię ustalenia czy po C.O. przysługujące mu prawo udziału we współwłasności działki nr ewidencyjny 40/1 zostało odziedziczone przez inne osoby, nie ustalono kręgu następców prawnych zmarłego. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu takie działanie organów nie zasługuje na aprobatę. Organy obu instancji dysponowały wiedzą o śmierci jednego ze współwłaścicieli a jednocześnie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o powołany art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje wprost na właścicieli nieruchomości. Ustawodawca wskazał na właścicieli, jednak jest oczywistym, iż w przypadku współwłasności obiektu, jak ma to niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, obowiązek utrzymania takiego obiektu w należytym stanie technicznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach. Obowiązek taki wynika obecnie z przepisu art. 61 Prawa budowlanego i jest wyłączony jedynie gdy pomiędzy współwłaścicielami została zawarta ugoda sądowa o podziale obiektu do użytkowania, wówczas organ orzekając o obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie określonej części obiektu, pozostającej w wyłącznym użytkowaniu jednego ze współwłaścicieli kieruje decyzje nakazowe wyłącznie do tego współwłaściciela. Zatem również w przypadku decyzji zobowiązujących właścicieli obiektu budowlanego do złożenia oceny stanu technicznego, jeżeli nie ma dokumentu potwierdzającego, iż dana część obiektu pozostaje w wyłącznym użytkowaniu jednego ze współwłaścicieli obowiązek winien być nałożony na wszystkich. Na marginesie podnieść należy, iż przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz i nie jest istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na które ten obowiązek jest nakładany a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji, takie stany mogą wystąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2007. str.718 i n.) Reasumując, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób wnikliwy i dokładny, nie zebrały pełnego materiału dowodowego, zasadne jest stwierdzenie, iż pomimo wyraźnej regulacji ustawowej (art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego) nie podjęły kroków zmierzających do ustalenia stron postępowania. Organy nie sprawdziły, kto jest spadkobiercą C.O., jakim podmiotom przysługują uprawnienia współwłaścicielskie do działki, nie wyjaśnił również czy nie zmieniły się stosunki własnościowe do nieruchomości, a tym samym spornego obiektu, wobec oświadczeń składanych przez skarżącego, iż jest jedynym właścicielem. Wskazać należy także, iż podczas rozprawy w dniu 12 września 2008r. skarżący oświadczył, iż brat C.O. pozostawił żonę i trójkę dzieci. Działaniem takim organy nadzoru budowlanego dopuściły się również naruszenia zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), winny bowiem działać w oparciu i na podstawie przepisów prawa, podejmować wszelkie niezbędne kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 Kpa). Przede wszystkim jednakże winny zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, w niniejszej sprawie nie ustaliły pełnego kręgu stron postępowania stąd niewątpliwie nie można uznać, iż informowanie o przebiegu postępowania, wzywanie do składania wyjaśnień wyłącznie przez J. i S. O. wypełnia przesłanki określone w przepisie art. 10 Kpa. Niewątpliwie stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4 Kpa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić wszystkie uwagi Sądu, ponownie ustalić strony postępowania, mając na uwadze przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Konieczne jest przeprowadzenie analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego rozważenie w świetle mających zastosowanie przepisów ustawy. A następnie sporządzenie uzasadnienia w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), jak również umożliwiający organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn.akt II SA 1095/00, LEX Nr 53441; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn.akt SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4 ). W toku całego postępowania organy winny mieć na uwadze aby postępowanie zostało poprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tak by wypełnione zostały wszystkie nakazy wypływające z tych zasad ogólnych. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ar