I OSK 124/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 273/08 w sprawie ze skargi K.R. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania za sporządzony operat szacunkowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie a także postanowienie Starosty Niżańskiego z [...] października 2007r. nr [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania za opracowanie operatu szacunkowego. 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz K.R. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 września 2008 r., II SA/Rz 273/08 oddalił skargę na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania za sporządzony operat szacunkowy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. Skarżąca złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego wskazanych przez nią działek w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Organ I instancji przeprowadził dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wartości rynkowej prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętych wnioskiem. Koszt opracowania operatu wynosił 900 zł. Organ uznając, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego zostały poniesione w interesie K.R. na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa obciążył ją nimi. Skarżąca uważa, że nie powinna zostać obciążona kosztami sporządzenia operatu, ponieważ obowiązek przeprowadzenia postępowania oraz ustalenia opłaty związanej z przekształceniem powoduje, iż to organ winien ponieść koszty tego postępowania, nie zaś strona występująca o przekształcenie. W takim wypadku zachodzi sytuacja, o której mowa w końcowej części art. 262 § 1 pkt 2 kpa, tj. koszty wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, organy poprzez przyjęcie, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego zostały poniesione w interesie wnioskodawczyni i w związku z tym obciążyły ją nimi, nie naruszyły przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który brzmi: "Stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego został poniesiony w interesie strony. Niewątpliwie interesem tym jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pewne wątpliwości budzić może jedynie okoliczność, czy sporządzenie operatu szacunkowego nie wynika z ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji, a w związku z tym koszty te powinny obciążać ten organ. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ... jest postępowaniem prowadzonym w interesie strony występującej z takim wnioskiem, co oznacza, że jest ona zobligowana do poniesienia kosztów opinii biegłego. Przez pojęcie "ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie" nie można rozumieć wyłącznie - wynikającego z art. 7 i 77 kpa - obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego. Takie rozumienie tego pojęcia powodowałoby, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa byłby przepisem martwym i nie miałby nigdy zastosowania. W każdej sprawie organ zobowiązany jest z mocy ustawowych przepisów art. 7 i 77 kpa prowadzić postępowanie dowodowe. W takiej sytuacji w każdej sprawie organ ponosiłby w całości koszty postępowania. Powołany przepis wyróżnia dwa przypadki, w których strona jest obowiązana ponieść koszty postępowania. Po pierwsze, kiedy koszty zostały poniesione w interesie strony, a po drugie, kiedy zostały poniesione na żądanie strony. Pod drugi z wymienionych przypadków podpadają ewentualne żądania strony przeprowadzenia dowodu z opinii, czy dodatkowej opinii biegłego. Przy przyjęciu rozumowania strony, że negatywną przesłanką do obciążenia strony kosztami postępowania jest ustawowy obowiązek prowadzenia przez organy postępowania dowodowego oraz biorąc pod uwagę fakt, że ewentualne żądanie strony przeprowadzenia dowodu z opinii, czy dodatkowej opinii biegłego wypełnia znamiona drugiego ze wskazanych wyżej przypadków możliwości obciążenia strony kosztami postępowania (oczywiście pod warunkiem nieprzyjęcia, że opinia biegłego, czy kolejna opinia biegłego mieści się w obowiązku organu prowadzenia postępowania dowodowego) trudno jest znaleźć przykład zastosowania pierwszego z przypadków obciążenia strony kosztami postępowania (poniesienie kosztów w interesie strony). Taka interpretacja przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa prowadziłaby do sytuacji, że przypadek obciążenia strony kosztami postępowania z uwagi na poniesienie ich w interesie strony nigdy by nie zachodził. W skardze kasacyjnej K. R. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w szczególności przez: - naruszenie art. z art. 262 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 4 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w zw. z przepisami art. 67 i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). poprzez ich nie zastosowanie i uznanie, że koszty postępowania w mniejszej sprawie obciążają wnioskodawcę, wbrew jednoznacznym przepisom ustawy, z których wynika, że przeprowadzenie operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie jest obowiązkiem organu administracyjnego, a więc koszty jego sporządzenia powinny obciążać organ; - naruszenie art. 7 kpa i 77 kpa poprzez uznanie, iż przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zostało przeprowadzone na wniosek strony, a nie wynikało z obowiązku nałożonego na organ administracyjny przepisami ustawy. Wobec powyższego wniosła o uchylenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i orzeczenie o uchyleniu w całości postanowienia z [...] lutego 2008 r. Nr [...] Wojewody Podkarpackiego oraz postanowienia Starosty Niżańskiego z [...] października 2007r. Nr [...] i umorzenia postępowania w sprawie; ewentualnie uchylenie orzeczenia Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że strona skarżąca nie godzi się z dokonaną przez WSA interpretacją mających zastosowanie w sprawie przepisów. Sąd I instancji widzi interes w procesie przekształcenia tylko i wyłącznie po stronie wnioskodawcy, zupełnie zdaje się nie zauważać, że na skutek złożonego przez stronę wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności wnioskodawca zobowiązany jest uiścić opłatę z tytułu przekształcenia, która stanowi przysporzenie dla organu administracyjnego. W celu ustalenia wysokości tej właśnie opłaty organ administracyjny zleca przedmiotowy operat. Zwłaszcza w przedmiotowej sprawie jednoznacznie widać, iż opłata ta nie ma charakteru symbolicznego i organ administracyjny dokonujący przekształcenia powinien ją wkalkulować w koszty postępowania. Obowiązek pokrycia kosztów postępowania przekształceniowego przez organ administracyjny, a nie wnioskodawcę wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają tylko te koszty postępowania, które wynikły z winy strony oraz zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie te które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ... wynika, że do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4 ust 1 tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego wypływa nie dość, że z samej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ..., to jeszcze wprost z art. 67 u.g.n., a na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zatem poniesione wydatki na sporządzenie operatu nie mogą obciążać strony jako koszty, które poniesione zostały w interesie lub na żądanie strony. Na gruncie w/w przepisów nie ma wątpliwości, iż koszt przeprowadzenia operatu szacunkowego obciąża organ administracyjny wydający decyzję. Dziwnym jest zatem fakt odmiennej interpretacji tych samych przepisów na gruncie postępowania o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy także zauważyć, iż wydając zaskarżony wyrok WSA orzekł wbrew dotychczasowej linii orzeczniczej w analogicznych sprawach (por. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06). Skarżąca podniosła, że tym bardziej nieuzasadnione jest obciążanie jej kosztami operatu szacunkowego, którego wyniki kwestionuje, gdyż są dla niej rażąco niekorzystne. Skarżąca zwracała się do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez innego rzeczoznawcę w celu zweryfikowania zarzutów, jakie miała do sporządzonej opinii, deklarując pokrycie kosztów drugiej opinii sporządzonej w sprawie. Organ administracyjny nie wyraził jednak na to zgody, odmawiając jednocześnie zweryfikowania zarzutów do opinii, jakie podnosiła skarżąca i wydał decyzję w oparciu o rażąco niekorzystny dla skarżącej operat, obciążając skarżącą kosztami jego sporządzenia. W tym stanie faktycznym sprawy nie można w żaden sposób uznać, że zasadnym było obciążenie skarżącej kosztami operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są trafne. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zatem przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie zostały poniesione w interesie wnioskodawczyni, K. R., ani też na jej żądanie. Ponadto, obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ... w zw. z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Aczkolwiek postępowanie w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzone jest w interesie strony składającej wniosek i wszczyna się na wniosek użytkownika wieczystego, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać stronę (użytkownika wieczystego). Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie (art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ...), a podstawę do ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie stanowi wartość nieruchomości (art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie jej na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego następuje zatem w wykonaniu obowiązku ustawowego organu prowadzącego postępowanie, skoro przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. nakłada na właściwy organ obowiązek ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uwzględniającej wartość nieruchomości. Warto w tym miejscu zauważyć, że przyjęta przez skład orzekający w niniejszej sprawie ocena prawna nie powinna być zaskoczeniem, ponieważ zbliżony pogląd został wyrażony już na gruncie przepisów ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 347/04. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, a także postanowień organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.