II SA/Kr 645/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak (spr) WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wniesionego sprzeciwu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. S. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: Nr [...], na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (t. j.. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003r. z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia W. S. z dnia [...]r., Prezydent Miasta wniósł sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy w budynku przy ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...] w K. W jej uzasadnieniu Prezydent wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie to odebrał w dniu 7 grudnia 2004r. W wyznaczonym terminie do 21 dni inwestor nie uzupełnił w ogóle zgłoszenia o żądane dokumenty. W związku z tym, mając na względzie treść art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiącego, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia wnosi sprzeciw, Prezydent wniósł sprzeciw. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. S. zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w lokalu nastąpi podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i układu obciążeń pomimo, że z opisu obiektu budowlanego załączonego do zgłoszenia zmiany sposobu korzystania z lokalu w sposób jednoznaczny wynika iż lokal biurowy ma służyć jako pomieszczenie przyjęć klientów bez tworzenia archiwum dla przechowywania akt, co nie zmieni w/w warunków, 2) naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, nie związanego z wykonaniem robót budowlanych, należy przedłożyć ekspertyzę techniczną dotyczącą zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższe odwołujący wskazał, że w chwili dokonania zgłoszenia (tj. w dniu [...].11.04 ) obowiązywał przepis pkt 7 § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu (Dz. U. Nr 120, poz. 1131) stwierdzający, że do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy załączyć "decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennvm." Zbędne jest przedstawienie ekspertyzy technicznej i decyzji o warunkach zabudowy jeżeli w przedmiotowym lokalu, pomimo zmiany jego sposobu użytkowania, nie były przeprowadzane roboty budowlane, gdyż nie zaistniała taka konieczność , oraz faktycznie nie uległy zmianie w/w warunki użytkowania lokalu. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez stwierdzenie zbędności uzupełnienia zgłoszenia o w/w ekspertyzę techniczną i ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Decyzją Wojewody z dnia [...].02.2005r znak [...] uchylona została do ponownego rozpatrzenia w/w decyzja Prezydenta Miasta. Następnie wyrokiem z dnia 19.06.2007r. syg. akt II SA/Kr 579/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].02.2005r znak [...] zarzucając, że organ odwoławczy nie wypełnił dyspozycji wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. nie orzekając co do meritum. Zarzucono także brak odniesienia się do charakteru terminu o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu tzn. czy jest to termin zawity czy instrukcyjny, od kiedy należy go liczyć jak również czy postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia przerywa jego bieg. Zdaniem sądu organ odwoławczy winien był w decyzji odnieść się do tych zagadnień i wykazać, że został dochowany przez organ I instancji termin do wniesienia sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 poz. 156 poz. 1118 z 2006r. – t. j. z późn. zm.) i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda, ponownie rozpatrując odwołanie W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania jest szczególnym trybem przewidzianym w prawie budowlanym, w wyniku którego inwestor może dokonać czynności budowlanej w wyniku której następuje zmiana przeznaczenia obiektu lub jego części. Jest to tryb szczegółowo opisany w art. 71 ust. 2, 3 i 4 prawa budowlanego. Czynności podejmowane przez organ administracji nie są typowymi działaniami wynikającymi z k.p.a. Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w przypadku złożenia kompletnego zgłoszenia. Zgodnie z przyjętą praktyką termin 30 dniowy liczony jest od daty złożenia zgłoszenia, a w przypadku konieczności jego uzupełnienia, od daty tego uzupełnienia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia (wyrok NSA z dnia 12.12.2006r sygn. akt II OSK 79/06). W niniejszej sprawie termin wskazany w postanowieniu z dnia [...].12.2004r. o uzupełnieniu braków, doręczonym przed upływem 30 dni od daty złożenia zgłoszenia, upływał 21 dni po jego otrzymaniu tj. w dniu 28.12.2004r. Od tej daty rozpoczął bieg terminu 30 dniowego do wniesienia przez organ sprzeciwu. Decyzję o sprzeciwie doręczono w dniu [...].01.2005r. Oznacza to, iż organ I instancji dochował terminu do wniesienia sprzeciwu. Następnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1-6 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że zgłaszający nie przedłożył dokumentów o których mowa w pkt. 4 i 5 art. 71 ust. 2 wobec czego, organ I instancji wydał postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnień w tym zakresie określając termin ich wykonania. Zgłaszający nie wykonał w terminie żadnych z wskazanym w postanowieniu obowiązków. Zgodnie z art. 71 ust. 3 w/w ustawy w przypadku nie uzupełnienia braków wskazanych w obowiązków, organ winien jest wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Decyzja taka została wydana w dniu [...].01.2005 i doręczona skarżącemu w dniu 12.01.2005r. W ramach uzupełnienia odwołania skarżący dostarczył dwa egzemplarze ekspertyzy technicznej. Nie przedłożył natomiast jakiegokolwiek stanowiska prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ jest to dokument który wnioskodawca winien dołączyć do zgłoszenia, brak jest prawnych możliwości podejmowania działań z urzędu. Nie uzupełnione zgłoszenie nie pozwala przyjąć wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania w oparciu o istniejący materiał dowodowy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. S. zarzucając naruszenie: - art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 153 p.p.s.a, o charakterze bezwzględnie obowiązującym, wskutek nie wyjaśnienia jej podstawy prawnej, a tym samym niezastosowanie się do wskazań uzasadnienia (s.10) wyroku WSA w Krakowie z 19.6.07., II SA/Kr 579/05 : czy termin z art. 71 ust. 4 Pr. bud. do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania mieszkania jest "zawity, instrukcyjny, dla organu, na załatwienie sprawy" i niedokonanie wnikliwej oceny prawnej tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 4 Pr. bud. wskutek nie umorzenia postępowania mimo, że stało się ono bezprzedmiotowe wobec nie wniesienia przez Prezydenta Miasta sprzeciwu w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania lokalu, a także naruszenie art. 6-8 i art. 12 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy ; oraz obrazę prawa materialnego: - art. 71 ust. 4 Pr. bud. przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter instrukcyjny, podczas, gdy jest terminem prawa materialnego (zawitym) i wobec tego niedopuszczalne jest wniesienie sprzeciw po jego upływie, - art. 71 ust. 2 i 3 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, nie związanego z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego, należy przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przepisy nie nakładają takiego obowiązku, w związku z tym spełnił warunki przewidziane prawem budowlanym. Poza tym podał, że przedłożył 2 egz. ekspertyzy technicznej, brakuje tylko decyzji o warunkach zabudowy.. Uzasadniając powyższe skarżący powtórzył argumenty zawarte w swoim odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] jak też decyzja organu I instancji – Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: Nr [...] naruszają przepis art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (tekst .jednolity : Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 19.06.2007r. sygn. akt IISA/Kr 579/05 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...].02.2005r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wypowiedział się co do meritum sprawy, a więc kwestii jaki charakter ma termin, o którym mowa w art. 71 ust.4 Prawa budowlanego z 1994r. do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, czy jest to termin prawa materialnego (zawity), czy tez instrukcyjny, od kiedy należy go liczyć i czy wydane postanowienie z dnia [...].12.2004r.dotyczące uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty przerywa bieg tego terminu, czy też nie. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę ustalił dość lakonicznie, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął bieg dopiero od dnia 28.12.2004r., a nie od daty wniesienia zgłoszenia w dniu 9.11.2004r. Skoro zatem doręczono skarżącemu decyzję o sprzeciwie w dniu [...].01.2005r., to organ dochował tego terminu. Z tych ustaleń organu wynika też, że wezwanie organu do uzupełnienia braków zgłoszenia postanowieniem z dnia [...].12.2004r. przerwało bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, a zatem wniesienie sprzeciwu było uzasadnione. Powyższe ustalenia organów obu instancji są nietrafne, gdyż organ I instancji- Prezydent Miasta wydając decyzję o sprzeciwie w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie dochował 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu liczonego od daty wniesienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu w piśmie z daty 9.11.2004r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu. Z tego wynika, że termin do wniesienia sprzeciwu upływał 9.12.2005r., obejmując także doręczenie decyzji stronie. Natomiast decyzja organu I instancji o sprzeciwie została wydana [...].01.2005r., i doręczona skarżącemu 12.01.2005r., a więc po upływie zakreślonego 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin ten określony w przepisie art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego (zawitym), w związku z tym nie może być zmieniany, co nie budzi żadnych wątpliwości. Jest to termin "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy art. 71 ust. 4 cyt. ustawy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Z kolei termin (również 30-dniowy) określony w tym przepisie jest terminem " dla strony", co oznacza obowiązek powstrzymywania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas nie krótszy niż 30 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia. Oba wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku, wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania strony i organu. Wykładnia znaczenia obu terminów musi być spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego do którego z ustępów art. 71 zostaną one odniesione. Strona nie może być ograniczana w wykonywaniu przysługujących jej prawa majątkowych i ustalać samodzielnie jakie stanowisko zajął organ w jej indywidualnej sprawie dotyczącej zgłoszenia. Upływ 30-dniowego terminu oznacza da organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne zatem jest ustalenie, co w istocie oznacza wydanie sprzeciwu w drodze decyzji. Taka decyzja, jak każda inna decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonywania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero ujawnienie jego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi decyzji zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna w trybie art. 71 jest załatwiana albo milczeniem organu albo jego negatywną wypowiedzią w formie decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104k.p.a., sprawy w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych skutków prawnych i ani organ ani strona nie są nimi związani. Jest rzeczą oczywistą, że w art. 71 prawa budowlanego określony jest termin do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Trzeba zatem stwierdzić, że decyzję której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 71 Prawa budowlanego należy uznać za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia jej stronie. W niniejszej sprawie decyzja została doręczona skarżącemu po upływie terminu 30-dni od daty zgłoszenia. Zatem sprawa nie została załatwiona w przepisanym ustawą terminie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ustalenia i pogląd prawny zawarty w wyroku NSA w Krakowie z dnia 11.12.2002r. sygn.. II SA/Kr 965/02. Podobne stanowiska zawarte są w: uchwale składu 7 sędziów z dnia 4.12.2000r. sygn. akt FPS 10/00, ONSA 2001, z 2 poz. 56, wyroku NSA z 13.03.2000r. sygn. akt V SA 821/99- "Monitor Podatkowy" 2000r., nr 9, s.32, wyroku NSA z dnia 4.02.2000r. sygn. akt V SA 809/99, wyroku NSA z dnia 26.03.2001r. sygn. akt V SA 90/00). W związku z powyższym organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że został zachowany przez organ 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu, a to miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na uwzględnienie skargi w oparciu o stwierdzenie powyższych uchybień nie jest konieczne ustosunkowania się Sądu do pozostałych zarzutów skargi w zakresie m.in. zgodności zmiany sposobu użytkowania z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),, w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla w całości decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.